Commento all’art. 2 l.r. n. 14/2017

di Dario Meneguzzo, Marisa Fantin e Matteo Acquasaliente

Art. 2

Definizioni

1. Ai fini del presente Capo, si intende per:

a) superficie naturale e seminaturale: tutte le superfici non impermeabilizzate, comprese quelle situate all’interno degli ambiti di urbanizzazione consolidata e utilizzate, o destinate, a verde pubblico o ad uso pubblico, quelle costituenti continuità ambientale, ecologica e naturalistica con le superfici esterne della medesima natura, nonché quelle destinate all’attività agricola;

b) superficie agricola: i terreni qualificati come tali dagli strumenti urbanistici, nonché le aree di fatto utilizzate a scopi agro-silvo-pastorali, indipendentemente dalla destinazione urbanistica e quelle, comunque libere da edificazioni e infrastrutture, suscettibili di utilizzazione agricola anche presenti negli spazi liberi delle aree urbanizzate;

c) consumo di suolo: l’incremento della superficie naturale e seminaturale interessata da interventi di impermeabilizzazione del suolo, o da interventi di copertura artificiale, scavo o rimozione, che ne compromettano le funzioni eco-sistemiche e le potenzialità produttive; il calcolo del consumo di suolo si ricava dal bilancio tra le predette superfici e quelle ripristinate a superficie naturale e seminaturale;

d) impermeabilizzazione del suolo: il cambiamento della natura o della copertura del suolo che ne elimina la permeabilità, impedendo alle acque meteoriche di raggiungere naturalmente la falda acquifera; tale cambiamento si verifica principalmente attraverso interventi di urbanizzazione, ma anche nel caso di compattazione del suolo dovuta alla presenza di infrastrutture, manufatti, depositi permanenti di materiali o attrezzature;

e) ambiti di urbanizzazione consolidata: l’insieme delle parti del territorio già edificato, comprensivo delle aree libere intercluse o di completamento destinate dallo strumento urbanistico alla trasformazione insediativa, delle dotazioni di aree pubbliche per servizi e attrezzature collettive, delle infrastrutture e delle viabilità già attuate, o in fase di attuazione, nonché le parti del territorio oggetto di un piano urbanistico attuativo approvato e i nuclei insediativi in zona agricola. Tali ambiti di urbanizzazione consolidata non coincidono necessariamente con quelli individuati dal piano di assetto del territorio (PAT) ai sensi dell’articolo 13, comma 1, lettera o), della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11;

f) opere incongrue o elementi di degrado: gli edifici e gli altri manufatti, assoggettabili agli interventi di riqualificazione edilizia ed ambientale di cui all’articolo 5, che per caratteristiche localizzative, morfologiche, strutturali, funzionali, volumetriche od estetiche, costituiscono elementi non congruenti con il contesto paesaggistico, ambientale od urbanistico, o sotto il profilo igienico-sanitario e della sicurezza;

g) ambiti urbani degradati: le aree ricadenti negli ambiti di urbanizzazione consolidata, assoggettabili agli interventi di riqualificazione urbana di cui all’articolo 6, contraddistinti da una o più delle seguenti caratteristiche:

1) degrado edilizio, riferito alla presenza di un patrimonio architettonico di scarsa qualità, obsoleto, inutilizzato, sottoutilizzato o impropriamente utilizzato, inadeguato sotto il profilo energetico, ambientale o statico-strutturale;

2) degrado urbanistico, riferito alla presenza di un impianto urbano eterogeneo, disorganico o incompiuto, alla scarsità di attrezzature e servizi, al degrado o assenza degli spazi pubblici e alla carenza di aree libere, alla presenza di attrezzature ed infrastrutture non utilizzate o non compatibili, sotto il profilo morfologico, paesaggistico o funzionale, con il contesto urbano in cui ricadono;

3) degrado socio-economico, riferito alla presenza di condizioni di abbandono, di sottoutilizzazione o sovraffollamento degli immobili, di impropria o parziale utilizzazione degli stessi, di fenomeni di impoverimento economico e sociale o di emarginazione;

4) degrado ambientale: riferito a condizioni di naturalità compromesse da inquinanti, antropizzazioni, squilibri degli habitat e altre incidenze anche dovute a mancata manutenzione del territorio ovvero da situazioni di rischio individuabili con la pianificazione generale e di settore;

h) ambiti urbani di rigenerazione: le aree ricadenti negli ambiti di urbanizzazione consolidata, caratterizzati da attività di notevole consistenza, dismesse o da dismettere, incompatibili con il contesto paesaggistico, ambientale od urbanistico, nonché le parti significative di quartieri urbani interessate dal sistema infrastrutturale della mobilità e dei servizi; tali ambiti sono assoggettabili ai programmi di rigenerazione urbana sostenibile, di cui all’articolo 7, finalizzati:

1) alla sostenibilità ecologica e all’incremento della biodiversità in ambiente urbano;

2) al contenimento del consumo di suolo;

3) alla riduzione dei consumi idrici ed energetici mediante l’efficientamento delle reti pubbliche e la riqualificazione del patrimonio edilizio;

4) all’integrazione sociale, culturale e funzionale mediante la formazione di nuove centralità urbane, alla qualità degli spazi pubblici, alla compresenza e all’interrelazione di residenze, attività economiche, servizi pubblici e commerciali, attività lavorative, nonché spazi ed attrezzature per il tempo libero, per l’incontro e la socializzazione, con particolare considerazione delle esigenze dei soggetti con disabilità;

5) al soddisfacimento della domanda abitativa e alla coesione sociale, mediante la realizzazione di interventi di edilizia residenziale sociale;

6) all’integrazione delle infrastrutture della mobilità veicolare, pedonale e ciclabile con il tessuto urbano e, più in generale, con le politiche urbane della mobilità sostenibile e con la rete dei trasporti collettivi;

7) alla partecipazione attiva degli abitanti alla progettazione e gestione dei programmi di intervento;

8) all’innovazione e sperimentazione edilizia e tecnologica, promuovendo la sicurezza e l’efficientamento energetico;

9) allo sviluppo di nuove economie e di nuova occupazione, alla sicurezza sociale ed al superamento delle diseguaglianze sociali;

i) mitigazione: misure volte a mantenere le funzioni eco-sistemiche del suolo e a ridurre gli effetti negativi, diretti o indiretti, degli interventi di edificazione ed urbanizzazione del territorio sull’ambiente e sul benessere umano;
l) compensazione ecologica: interventi volti al ripristino delle condizioni di naturalità o seminaturalità dei suoli, finalizzati a compensare quelle perse con gli interventi di edificazione ed urbanizzazione, quali la bonifica e la deimpermeabilizzazione del suolo o gli interventi di cui all’articolo 6 della legge 14 gennaio 2013, n. 10 “Norme per lo sviluppo degli spazi verdi”;
m) invarianza idraulica: il principio secondo il quale la trasformazione di un’area non deve provocare un aggravio della portata di piena del corpo idrico ricevente i deflussi superficiali originati dall’area stessa;
n) potenziamento idraulico: misure volte ad effettuare tutti gli interventi preventivi sui corpi idrici superficiali indirizzati alla protezione dell’ambiente e delle persone in ragione dei radicali cambiamenti climatici.

Sommario: 1. Premessa2. Le singole definizioni; a) “superficie naturale e seminaturale”; b) “superfice agricola”; c) “consumo di suolo”; d) “impermeabilizzazione del suolo”; e) “ambiti di urbanizzazione consolidata”; – f) “opere incongrue o elementi di degrado”; g) “ambiti urbani degradati”; h) “ambiti urbani di rigenerazione”; i) “mitigazione”; l) “compensazione ecologica”; m) “invarianza idraulica” e n) “potenziamento idraulico”3. Considerazioni conclusive.

1. Premessa

La costruzione dell’apparato delle definizioni e, quindi, di un glossario condiviso di quanto viene declinato negli articoli successivi, riveste sempre un ruolo importante all’interno di un testo di legge. Nel caso di questo specifico disegno di legge si tratta non solo di intendersi sui significati, ma di costruire un progetto culturale a partire proprio dalle definizioni che sono, per la maggior parte, divenute patrimonio comune per chi ragiona di governo del territorio, di rigenerazione, di tutela ambientale. Questa legge non è solamente indirizzata a nuovi meccanismi di trasformazione del territorio, legata ad azioni di carattere urbanistico, ma è la risposta a una diffusa consapevolezza della necessità di mettere in sicurezza il territorio veneto dalle scelte sbagliate, non capaci di tutelare e valorizzare le risorse. La necessità di stabilire un limite al consumo di suolo, infatti, non deve far dimenticare che il territorio è un sistema complesso al quale le leggi settoriali possono rispondere solo in modo limitato. Per di più non sempre una nuova legge è una risposta sufficiente: serve un progetto, uno strumento che metta a frutto gli obiettivi e le finalità, che ragioni sui vincoli in modo selettivo e legato alla valutazione degli esiti, che promuova le buone pratiche e che sappia costruire una regia delle trasformazioni a garanzia di una rigenerazione complessiva e non episodica.

Alla base delle definizioni contenute nell’articolo 2 stanno le più recenti norme ed esperienze europee. A partire dalla proposta di Direttiva “Strategia tematica per la protezione del suolo dell’Unione europea” del 2006[1] che ha riconosciuto la necessità di ridurre gli effetti negativi del consumo del suolo. Quest’ultimi sono stati individuati dalla Tabella di marcia verso un’Europa efficiente nell’impiego delle risorse del 2011[2], la quale contiene anche le strategie sul consumo del suolo che l’UE deve perseguire entro il 2020, nonché l’ambizioso obiettivo di imporre il consumo netto di suolo pari a zero entro il 2050. Nel 2012 la Commissione europea ha poi approvato le linee guida per limitare, mitigare e compensare l’impermeabilizzazione del suolo, indicando le priorità da seguire e rinviando agli Stati membri l’adozione della normativa di dettaglio[3]. Infine, nel 2013, il Parlamento europeo ha approvato il settimo programma di azione ambientale, ove si è ribadito che, per essere efficaci, le politiche ambientali devono essere coordinate con le altre politiche europee[4]. Di recente, nel 2016, la Commissione europea ha adottato il documento No net land take 2050, pubblicato all’interno del servizio “Future Briefs” dell’ufficio per le politiche scientifiche e ambientali della Commissione europea, che fa il punto sulle azioni da intraprendere per realizzare l’obiettivo dello stop al consumo del suolo entro il 2050. Ivi si legge che “consumo di suolo pari a zero” non significa impedire un’ulteriore estensione delle aree urbane e infrastrutturali, quanto che per ogni superficie di terreno antropizzata è necessario prevedere la rinaturalizzazione di una superficie di terreno di uguale estensione.

Questi principi europei sono già stati attuati da alcuni Paesi: Austria, Belgio (Fiandre), Germania e Lussemburgo hanno fissato limiti quantitativi all’occupazione di terreno. Questi valori, tuttavia, sono puramente indicativi e sono stati usati come strumento di monitoraggio: in Germania, ad esempio, i risultati ottenuti sono valutati regolarmente, ma dimostrano che, senza misure e programmi vincolanti, gli obiettivi indicati non bastano. In Andalusia (Spagna meridionale), invece, è stato adottato un piano territoriale regionale che introduce un limite quantitativo per i piani regolatori nei Comuni di piccole e medie dimensioni.

In Italia, è in corso di approvazione al Senato il Disegno di Legge S. n. 2383 che, già approvato dalla Camera dei deputati in data 12.05.2016, disciplina il “Contenimento del consumo del suolo e riuso del suolo edificato”. Il testo, di iniziativa governativa, mira al contenimento del consumo di suolo attraverso l’adozione di un limite quantitativo stabilito da una Conferenza unificata, che potrà essere implementato dalle Regioni in base a propri criteri. Questo testo mira a migliorare anche il riuso e la riqualificazione urbana, mitigando il processo di degrado e di impermeabilizzazione del suolo. Oltre a questo, anche altri Disegni di Legge di iniziativa parlamentare si occupano del tema, ad esempio l’Atto del Senato n. 1181 – Legge quadro per la protezione e la gestione sostenibile del suolo, che intende dettare una legge organica e sistematica sull’utilizzo suolo[5].

L’assenza di un quadro nazionale certo sul consumo del suolo non ha impedito alle singole Regioni italiane di definire alcuni limiti quantitativi, incidendo a livello di pianificazione e regolamentazione urbanistica locale. A tal fine ricordiamo che la Regione Lombardia ha adottato la L. R. Lombardia 8.12.2014 n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato), mentre in Emila Romagna è ancora in corso di approvazione il Disegno di Legge recante “Disciplina regionale sulla tutela e l’uso del territorio” che punta a ridurre fortemente le previsioni di nuove costruzioni al di fuori dei territori già urbanizzati. In Toscana (legge regionale 10.11.2014, n. 65) e nella provincia autonoma di Bolzano (legge provinciale 11.08.2009, n. 131) sono state approvate Linee guida indicative che tengono conto della qualità del suolo nella pianificazione territoriale e indirizzano le nuove costruzioni verso suoli di minor valore al fine di preservare le funzionalità esistenti.

2. Le singole definizioni

Con riferimento al contesto normativo, culturale e sociale nel quale la legge è stata scritta, le stesse definizioni sono accomunate dall’obiettivo di mettere in relazione le definizioni urbanistiche e le azioni progettuali con l’effettivo stato dei suoli. Non va infatti dimenticato che, nella maggior parte dei casi, gli strumenti urbanistici vigenti sono stati concepiti in una logica diversa rispetto a quella che dovrebbe essere alla base della riduzione del consumo di suolo. L’approccio progettuale e analitico, anche nei casi virtuosi, è legato alla logica della valutazione delle aree sulla base della loro propensione alla trasformazione. La regolamentazione proposta per il consumo di suolo si struttura principalmente sulla esigenza di salvaguardarne la integrità, evitandone la sottrazione alle attività agricole, promuovendo azioni di mitigazione dei rischi idrogeologico-ambientali, ed interventi di rigenerazione urbana che portino ad abbassare drasticamente gli effetti devastanti della cementificazione subita in questi decenni. Il contenimento del consumo di suolo deriva, dunque, da una logica opposta a quella della pianificazione tradizionale, che è quella di valutare le aree sotto il profilo della capacità di essere conservate. Dunque, è necessario rivedere anche le modalità urbanistiche secondo questo nuovo indirizzo che non è banalmente un divieto di costruire o di impermeabilizzare suoli, quanto la promozione di un metodo che lavora con l’obiettivo di conservare, anche quando ciò comporta la necessità di trasformare.

a) “superficie naturale e seminaturale”

La disposizione accomuna ed accorpa due concetti diversi, “superficie naturale” e “seminaturale”, analogamente alla Direttiva 92/43/CEE del Consiglio del 21 maggio 1992 (Conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche), che definisce in questi termini gli habitat naturali: “zone terrestri o acquatiche che si distinguono grazie alle loro caratteristiche geografiche, abiotiche e biotiche, interamente naturali o seminaturali”. È logico supporre che il discrimine tra le due superfici previste dalla norma regionale debba essere ricercato nella diversità ontologica della loro origine: sarebbe “naturale” ciò che è frutto spontaneo della natura (i.e. prati incolti, boschi, foreste, torrenti, ruscelli) e semi-naturale quelle opere che, pur essendo biologiche, sono il frutto dell’attività antropica (i.e. prati coltivati, giardini, parchi, scavi). La disposizione comprende “tutte le superfici non impermeabilizzate”, all’interno delle quali sono comprese: le aree verdi presenti all’interno dell’urbanizzazione consolidata, quelle costituenti continuità ambientale, le aree agricole. Con questo si è inteso sottolineare l’importanza di valutare non solo i terreni agricoli o quelli esterni al tessuto consolidato, ma anche quelle aree verdi che, pur essendo all’interno del costruito, costituiscono continuità ambientale, ecologica e naturalistica. Con riferimento alle indicazioni degli strumenti urbanistici, va sottolineato che nella quantificazione del suolo disponibile deve essere considerato l’uso reale dei suoli e non tanto la previsione di piano: le aree di nuova edificazione non realizzate (in base alla definizione degli “ambiti di urbanizzazione consolidata” di cui alla successiva lett. e), devono intendersi come tali le aree soggette a PUA non ancora approvati) devono essere comprese tra quelle che consumano suolo perché allo stato attuale sono aree libere a tutti gli effetti. Escluderle porterebbe ad una valutazione non corretta delle trasformazioni e andrebbe a premiare i Comuni che hanno sovradimensionato i piani rispetto a quelli che hanno programmato uno sviluppo più attinente alle reali esigenze.

Infine sottolineiamo che l’art. 15, lett. h) della legge attribuisce alla Regione il compito di stimare la superficie naturale e seminaturale, compresa quella agricola, che verrà recuperata in virtù della presente legge e che l’art. 20, modificando l’art. 13 della L. R. Veneto n. 11/2004, ha introdotto i concetti di “superficie naturale e seminaturale” anche nella legge veneta sul governo del territorio.

b) “superfice agricola”

Per “superficie agricola” si intende sia quella classificata come tale negli strumenti urbanistici comunali/provinciali/regionali sia quella utilizzata di fatto come area agricola[6], anche se in contrasto con la zonizzazione e con la classificazione urbanistica. L’utilizzazione dell’area deve rispondere a scopi “agro-silvo-pastorali”, ovvero alle tipiche attività svolte dall’imprenditore agricolo, ex art. 2135 c.c.. Alquanto generica, invece, si rivela l’espressione “spazi liberi delle aree urbanizzate”. A tal proposito riteniamo che il legislatore abbia voluto riferirsi a quelli spazi non edificati che, comunque, sono suscettibili di utilizzazione agricola.

c) “consumo di suolo”

Il consumo del suolo ricomprende non solo l’impermeabilizzazione della superficie naturale e seminaturale, come definita nella successiva lettera d), ma anche gli interventi di “copertura artificiale, scavo o rimozione”. Questi concetti, però, non sono stati enucleati dal legislatore. Si può ipotizzare che la copertura artificiale consista in ogni opera dell’umo che, anche se non impermeabilizza definitivamente il terreno (rectius: modificandone la natura e/o la composizione), lo copra temporaneamente, impedendone la permeabilizzazione; lo scavo, invece, dovrebbe implicare il dissotterramento del terreno che, però, viene mantenuto in loco; la rimozione dovrebbe concernere l’asportazione tout court del suolo. Tutte queste attività, inoltre, devono compromettere le funzioni naturali del suolo, ossia la sua permeabilizzazione. Dato che la norma utilizza il verbo “compromettere”, non è necessario che il consumo del suolo determini un’obliterazione totale delle funzioni eco-sistemiche e delle potenzialità produttive del terreno, essendo sufficiente anche una mera limitazione di queste potenzialità. Collegandosi con quanto già evidenziato con riferimento alla lettera b), sottolineiamo che il legislatore ha utilizzato una nozione “concreta” di consumo del suolo[7] e non una nozione “formale”[8]. Le altre nome della legge che si occupano del consumo del suolo sono: l’art. 1[9], l’art. 3 che indica le finalità della legge, l’art. 4 che contiene le misure di programmazione sul consumo del suolo, l’art. 8 che indica gli interventi di riuso temporaneo del patrimonio esistente, l’art. 11 che disciplina gli accordi di programma che possono derogare ai limiti del consumo del suolo, l’art. 17 che, modificando l’art. 8 della L. R. Veneto n. 11/2004, ha attribuito all’Osservatorio della pianificazione territoriale ed urbanistica il compito di redigere una relazione annuale anche sullo stato del consumo del suolo, oltre che sulle aree degradate e sui programmi di rigenerazione.

d) “impermeabilizzazione del suolo”

A livello europeo, il soil sealing è definito in questi termini: “L’impermeabilizzazione del suolo è la costante copertura di un’area di terreno e del suo suolo con materiali impermeabili artificiali, come asfalto e cemento[10]. La definizione di impermeabilizzazione prevista dal legislatore regionale riguarda tutte le attività e le opere che, cambiando la natura del suolo (rectius: rendendolo definitivamente impermeabile) o coprendolo temporaneamente, “eliminano” la permeabilità dello stesso. Evidenziamo che, se il consumo del suolo di cui alla lett. c) implica soltanto una compromissione delle sue c.d. originarie funzionalità, l’impermeabilizzazione di cui alla lett. d) deve determinare l’annullamento della sua capacità assorbente[11]. Si tratta di una diversità terminologica dalle indubbie ripercussioni pratiche e giuridiche: se, da un lato, vi può essere consumo del suolo anche realizzando opere che non impermeabilizzano il terreno, dall’altro lato, ogni attività di impermeabilizzante determina un consumo del suolo. Anche qui la norma introduce un concetto che risulta privo di una chiara definizione, ove parla di “compattazione del suolo”. Si può supporre che tale concetto ricomprenda, in via residuale, ogni attività antropologica che, diversa dalla costruzione di edifici, impedisce il drenaggio delle acque a causa dell’eccessiva pressione/utilizzazione della crosta terreste[12]. Ricordiamo che nell’all. 5 degli Orientamenti della Commissione del 2012 sono indicati e descritti ben sette tipologie di materiali permeabili, ovvero: (1) prati rasati, (2) ghiaia inerbita, (3) grigliato erboso in plastica e (4) in calcestruzzo, (5) superfici aggregate con acqua, (6) pavimentazioni in calcestruzzo permeabile e (7) asfalto poroso. Infine, anche nell’art. 9 si parla di superfici impermeabili.

e) “ambiti di urbanizzazione consolidata”

La norma introduce la definizione degli ambiti di urbanizzazione consolidata. Questa definizione, però, desta qualche perplessità laddove statuisce che essi possono non coincidere con gli ambiti di urbanizzazione consolidata già definiti dal P.A.T., ex art. 13, co. 1, lett. o) della l.r. n. 11/2004. Come già evidenziato nel commento alla precedente lett. a), la disposizione in esame definisce come “ambiti di urbanizzazione consolidata”, oltre all’ “insieme della parti del territorio già edificato, comprensivo delle aree libere intercluse o di completamento” con le destinazioni urbanistiche (insediativa, dotazione a standard e ad attrezzature pubbliche) ivi richiamate, anche le “parti del territorio oggetto di un piano urbanistico attuativo approvato”, oltre ai “nuclei insediativi in zona agricola”. Quanto alle aree comprese negli ambiti assoggettati a pianificazione attuativa, va evidenziato che il riferimento al “piano urbanistico attuativo approvato” si discosta dalla definizione delle “aree di urbanizzazione consolidata”, fornita dall’Atto d’indirizzo di cui all’50, co. 1, lett. f) (“contenuti essenziali del quadro conoscitivo, della relazione illustrativa, delle norme tecniche del piano di assetto del territorio e del piano degli interventi”) della l.r. n. 11/2004, approvato con D.G.R.V. n. 3811 del 9 dicembre 2009. In tale provvedimento, infatti, viene chiarito che nelle aree di urbanizzazione consolidata vanno ricomprese le “zone di completamento e le aree a servizi (zone F) già realizzate, con l’aggiunta delle zone in corso di trasformazione”, con la precisazione che “si intendono in corso di trasformazione anche gli Ambiti di Piano Attuativo con la relativa convenzione già stipulata”. Pertanto, la definizione che qui si commenta finisce per ampliare le possibilità di consumare il suolo, anziché ridurne l’uso. Detto in altre parole, introducendo una definizione di ambiti di urbanizzazione consolidata più ampia di quella dei P.A.T. comunali o dei P.A.T.I. intercomunali, la norma “favorisce” l’edificazione, perché gli interventi previsti dagli strumenti urbanistici generali ricadenti all’interno degli ambiti di urbanizzazione consolidato sono “fatti salvi” dalla legge regionale (cfr. art. 3, co. 2 e co. 3, art. 5, co. 2, art. 6, co. 3, art. 11, art. 12, co. 1, lett. a)). Forse sarebbe stato auspicabile una definizione unitaria ed universale di questi ambiti, anziché realizzare un c.d. doppio binario. A livello procedimentale, la disciplina che i Comuni devono seguire per individuare e/o rettificare questi ambiti è contenuta nell’art. 13, co. 9.

f) “opere incongrue o elementi di degrado”

La norma si riferisce agli edifici singoli o a quei manufatti che sono incongrui o che si trovano in uno stato di degrado che li rende soggetti alla riqualificazione edilizia ed ambientale di cui all’art. 5. L’individuazione di queste strutture, però, lascia perplessi: la norma, infatti, attribuisce un’ampia discrezionalità alla Pubblica Amministrazione nell’individuare e/o nel definire le opere incongrue. A tal fine suggeriamo di porre in essere istruttorie articolate e approfondite per evitare di incorrere in valutazioni che potrebbero essere annullate dal Giudice Amministrativo per eccessiva genericità, disparità di trattamento o irragionevolezza. Le altre disposizioni che si occupano delle opere incongrue sono gli artt. 9, 10 e 15 della legge.

g) “ambiti urbani degradati”

Qui il legislatore ha inteso introdurre la definizione delle aree che, ricadenti all’interno degli ambiti di urbanizzazione consolidati, sono assoggettabili alla riqualificazione urbana di cui all’art. 6. Si è in presenza di un ambito degradato se ricorre almeno una delle ipotesi di degrado previste dalla norma, ovvero: – degrado edilizio – degrado urbanistico – degrado socio-economico – degrado ambientale. Anche qui si tratta di valutazioni che i diversi enti competenti devono svolgere usufruendo di un’ampia discrezionalità amministrativa che, come già ricordato, non deve sfociare nell’irragionevolezza o nell’ingiustizia manifesta. Un elemento a favore di una valutazione “ponderata” potrebbe derivare dalla definizione di “qualità architettonica” contenuta nell’art. 9, co. 1 della legge, che fornisce vari parametri di riferimento. Sul concetto di degrado evidenziamo che l’art. 5, co. 9 della L. 12.07.2011 n. 106, di conversione in legge del Decreto Legge 13 maggio 2011 n. 70 (c.d. Decreto Sviluppo), aveva già attribuito alle Regioni il compito di approvare specifici testi normativi “Al fine di incentivare la razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente nonché di promuovere e agevolare la riqualificazione di aree urbane degradate con presenza di funzioni eterogenee e tessuti edilizi disorganici o incompiuti nonché di edifici a destinazione non residenziale dismessi o in via di dismissione ovvero da rilocalizzare”. Questa norma statale, però, non conteneva le definizioni delle varie tipologie di degrado. A livello procedimentale, l’art. 15 attribuisce alla Giunta regionale il compito di redigere la ricognizione degli ambiti urbani degradati, come individuati dai singoli Comuni ai sensi dell’art. 6.

h) “ambiti urbani di rigenerazione”

La norma si riferisce alle aree che, ricadenti all’interno degli ambiti di urbanizzazione consolidati, sono assoggettabili alla rigenerazione urbana e sostenibile di cui all’art. 7.

Con questa definizione si introduce il principio secondo il quale la rigenerazione urbana non può essere intesa in modo generalizzato, come recupero dell’esistente e delle aree dismesse e degradate; è necessario distinguere tra operazioni edilizie, recuperi di comparti edificati e rigenerazione urbana in senso proprio. Tutte queste trasformazioni sono importanti e contribuiscono alla riduzione del consumo di suolo, ma non sono tra loro equivalenti. Per questa ragione è importante distinguere gli interventi di rigenerazione urbana sostenibile, rispetto a quelli di riqualificazione edilizia, ambientale, energetica e a quelli di riqualificazione urbana. La rigenerazione urbana sostenibile comporta l’individuazione di ambiti urbani complessi, strategici con riferimento a territori ampi, ma anche a criteri di sviluppo economico, alla creazione di posti di lavoro, alla promozione della ricerca e della qualità dei luoghi. È un’operazione che deve essere gestita da un soggetto pubblico proprio per la sua estensione e complessità e deve anche essere sostenuta economicamente sia nella fase di progettazione sia nell’attuazione, costituendo un elemento prioritario per l’accesso a fondi regionali, statali ed europei. Anche in questo caso l’elenco dei temi e delle specificità che caratterizzano la rigenerazione urbana va oltre il ruolo della definizione e vuole costruire un concetto che non è solo utile a riconoscere tali caratteristiche nei luoghi, ma anche a orientarne la trasformazione.

Per comprendere appieno la portata dell’art. 7 è indispensabile leggere gli obiettivi della rigenerazione urbana indicati nella presente definizione. Sottolineiamo che questa disposizione, per essere applicata concretamente e correttamente dai Comuni, deve essere attuata assieme all’art. 7 ed all’art. 36 della l. r. n. 11/2004 che, come modificata dalla presente l. r. n. 14/2017, attribuisce al P.A.T. e poi al P.I. il compito di individuare gli edifici e le aree di cui alla lettera f), g) e h). La norma va coordinata anche con l’art. 4, co. 1, lett. b), che attribuisce alla Giunta regionale il compito di individuare i criteri e gli obiettivi per recuperare questi ambiti. Infine l’art. 15 invita poi la Giunta regionale a redigere la ricognizione degli ambiti di rigenerazione urbani come individuati ai sensi dell’art. 7.

i) “mitigazione”

Si tratta di quelle misure che, direttamente o indirettamente, permettono di limitare e/o neutralizzare gli effetti negativi causati dall’edificazione. La norma parla genericamente di “effetti negativi”. Questa espressione così ampia e generica, però, desta non poche perplessità, soprattutto a causa delle ovvie difficoltà connesse all’individuazione di questi effetti sfavorevoli. Merita osservare che la definizione introduce per la prima ed unica volta nel corpo della legge regionale l’espressione “benessere umano”. Da ciò si ricava che le misure previste da questa lett. i) devono mitigare non solo gli effetti negativi causati all’ambiente lato sensu inteso, ma anche quelli provocati alla salute umana ed al benessere psico-fisico dell’individuo. Si tratta davvero di un obiettivo apprezzabile, seppur alquanto difficile da realizzare[13]. Anche gli artt. 4 e 11 si occupano della mitigazione ambientale.

l) “compensazione ecologica”

La previsione prevede che gli interventi di edificazione devono essere compensati con altri interventi idonei a ristabilire le superfici naturali e seminaturali. La norma contiene alcuni esempi di questi interventi, quali la bonifica, la deimpermeabilizzazione e gli interventi previsti dall’art. 6 della L. n. 10/2013, che incentiva le c.d. cinture verdi attorno ai centri abitati ed il c.d. rinverdimento verticale sugli edifici. Si tratta di interventi meramente esemplificativi: nulla osta che la permeabilizzazione del suolo venga realizzata attraverso altri strumenti. Si parla di compensazione ecologica anche negli artt. 4 e 11.

m) “invarianza idraulica” e n) “potenziamento idraulico”

Si tratta di concetti già noti a livello europeo[14]. Con riferimento alla lettera n), va rilevato che la norma collega l’adozione di queste misure non tanto all’edificazione che impedisce, de facto, la permeabilizzazione del suolo, quanto ai “radicali cambiamenti climatici”, intendendo con ciò, verosimilmente, fare riferimento ai nuovi, impattanti, fenomeni metereologici, quali le c.d. “bombe d’acqua”, che rendono sempre più deficitarie le portate dei corpi idrici superficiali. Questi concetti sono richiamati anche nell’art. 3 della legge.

3. Considerazioni conclusive

Si tratta di una articolazione delle definizioni che raccoglie tutti i temi che compongono la cultura contemporanea, italiana ed europea, della salvaguardia dei suoli e della rigenerazione urbana.

Probabilmente non sarà semplice e immediata l’applicazione, perché è una scrittura “progettuale” che declina non tanto le limitazioni quanto gli obiettivi che si vogliono conseguire, mettendo assieme le aree naturali con quelle degradate, non in contrapposizione ma in sinergia tra loro. Dunque, la lettura non è univoca e richiede che si valuti il senso di quanto viene definito avendo a disposizione l’ampia cultura ed esperienza prodotta dalla lunga stagione della pianificazione in Veneto. Questo obiettivo è anche di difficile attuazione, perché richiede la capacità di tornare sulle scelte fatte e sulle aspettative che queste hanno generato. A tal fine serve avere presente che ciò che rimane dal suolo utilizzato per le urbanizzazioni non è un negativo del costruito, ma un compendio di aree verdi naturali e un sistema produttivo di alta qualità, quale è quello agricolo, che merita di essere affrontato non solo in termini di edificabilità (tema centrale delle diverse leggi regionali sulle zone agricole), ma di tutela, controllo dagli usi impropri anche ai fini colturali e valorizzazione economica.

Le parole, e anche gli strumenti, ci sono: esse, però, non devono essere tradite dal modo in cui vengono applicate o, ancor peggio, eluse.

[1] Trattasi della Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni del 22.09.2006 COM (2006) 231 definitivo. Ivi si legge che: “Per un utilizzo più razionale del suolo, gli Stati membri saranno chiamati ad adottare provvedimenti adeguati per limitare il fenomeno dell’impermeabilizzazione (sealing) tramite il recupero dei siti contaminati e abbandonati (i cosiddetti brownfields) e ad attenuare gli effetti di questo fenomeno utilizzando tecniche di edificazione che permettano di conservare il maggior numero possibile di funzioni del suolo”. Questa proposta di Direttiva, però, è stata ritirata dalla Commissione nella seduta del 30.04.2014 (pubblicata nella G.U. C163 del 28.05,2014), perché non vi era una maggioranza qualificata per approvarla.

[2] Trattasi della Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni del 20.09.2011 COM (2011) 571 definitivo. Ivi si legge che, poiché: “Nell’UE ogni anno oltre 1 000 km² di nuovi terreni sono utilizzati per costruire abitazioni, industrie, strade o a fini ricreativi e circa la metà di queste superfici è, di fatto, “sigillata”. La disponibilità di infrastrutture varia sensibilmente da una regione all’altra, ma complessivamente ogni dieci anni si edifica una superficie pari all’isola di Cipro. Se vogliamo seguire un percorso lineare che ci porti, entro il 2050, a non edificare più su nuove aree, occorre che nel periodo 2000-2020 l’occupazione di nuove terre sia ridotta in media di 800 km² l’anno. In molte regioni il suolo è eroso in maniera irreversibile o contiene bassissime quantità di materia organica, a cui si aggiunge il grave problema della contaminazione dei suoli”, l’obiettivo dell’Europa è che “entro il 2020 le strategie dell’UE terranno conto delle ripercussioni dirette e indirette sull’uso dei terreni nell’UE e a livello mondiale la percentuale di occupazione dei terreni sarà conforme all’obiettivo di arrivare a quota zero entro il 2050; l’erosione dei suoli sarà ridotta e il contenuto di materia organica aumentato, nel contempo saranno intraprese azioni per ripristinare i siti contaminati”.

[3] Trattasi del Documento di lavoro dei servizi della Commissione (Orientamenti in materia di buone pratiche per limitare, mitigare e compensare l’impermeabilizzazione de suolo) del 15.05.2012 SWD (2012) 101 final/2. Ivi si legge che: “Il presente documento di lavoro dei servizi della Commissione descrive gli approcci tesi a limitare, mitigare e compensare l’impermeabilizzazione del suolo, attuati negli Stati membri. Limitare l’impermeabilizzazione del suolo significa impedire la conversione di aree verdi e la conseguente impermeabilizzazione del loro strato superficiale o di parte di esso. Rientrano in tale concetto le attività di riutilizzo di aree già edificate, ad esempio siti dismessi. Sono stati fissati obiettivi da utilizzarsi come strumenti a fini di controllo e per stimolare progressi futuri. La creazione di incentivi all’affitto di case non occupate ha altresì contribuito a limitare l’impermeabilizzazione del suolo. Laddove si è verificata un’impermeabilizzazione, sono state adottate misure di mitigazione tese a mantenere alcune delle funzioni del suolo e ridurre gli effetti negativi diretti o indiretti significativi sull’ambiente e il benessere umano. Tali misure comprendono, se del caso, l’impiego di opportuni materiali permeabili al posto del cemento o dell’asfalto, il sostegno all’infrastruttura verde” e un ricorso sempre maggiore a sistemi naturali di raccolta delle acque. Qualora le misure di mitigazione adottate in loco siano state ritenute insufficienti, sono state prese in considerazione misure di compensazione, ricordando tuttavia che è impossibile compensare completamente gli effetti dell’impermeabilizzazione. L’obiettivo è stato piuttosto quello di sostenere o ripristinare la capacità generale dei suoli di una determinata zona affinché possano assolvere le loro funzioni o quanto meno gran parte di esse”.

[4] Trattasi della Decisione n. 1386/2013/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 20.11.2013 su un programma generale di azione dell’Unione in materia di ambiente fino al 2020 «Vivere bene entro i limiti del nostro pianeta».

[5] Gli altri Atti del Senato di iniziativa parlamentare sono: A.S. n. 769 – Disposizioni per il contenimento del consumo del suolo; A.S. n. 991 – Disposizioni per il contenimento del consumo del suolo e la tutela del paesaggio; A.S. n. 1734 – Riconversione ecologica delle città e limitazioni al consumo del suolo; A.S. n. 1836 – Misure per favorire la riconversione e la riqualificazione delle aree industriali dismesse.

[6] Anche nell’art. 2 del Disegno di Legge n. 1734 e nell’art. 2 del Disegno di Legge n. 769 si ritrova una definizione di superficie agricola similare; al contrario, l’art. 2 del Disegno di Legge n. 2383 contempla soltanto le superfici dichiarate agricole dagli strumenti urbanistici.

[7] Una definizione similare di consumo del suolo è contenuta nell’art. 2 del Disegno di Legge n. 2383.

[8] La diversità è lapalissiana dal raffronto con l’art. 2, co. 1, lett. c) della L. R. Lombardia 8.12.2014 n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato). Come correttamente statuito dal T.A.R. Brescia, sez. I, nella sentenza del 17.01.2017, n. 47, infatti, “La disciplina introdotta dalla l.r. n. 31/2014 ha la finalità di indirizzare la pianificazione urbanistica, a tutti i livelli (PTR, PTCP, PGT), verso un minore consumo di suolo. La definizione normativa di consumo di suolo introdotta dall’art. 2 comma 1-c della l.r. n. 31/2014 (“trasformazione, per la prima volta, di una superficie agricola da parte di uno strumento di governo del territorio, non connessa con l’attività agro-silvo-pastorale, esclusa la realizzazione di parchi urbani territoriali”) ha carattere formale, ossia prende in considerazione il territorio non sulla base dello stato dei luoghi ma per la qualifica che ne è stata data dalla zonizzazione”.

[9] Sul punto si ricorda che, a livello statale, l’art. 2 del Disegno di Legge n. 1181 contiene una definizione davvero esaustiva di suolo: “lo strato superficiale della crosta terrestre, formato da particelle minerali, materia organica, acqua, aria e organismi viventi. Esso, grazie alla propria fertilità fisica, chimica e biologica, produce insostituibili funzioni e servizi ecosistemici nella produzione di alimenti e di altre biomasse, nell’immagazzinare e trasformare minerali, materia organica, acqua, energia e sostanze chimiche, nel filtrare le acque e gli inquinanti. Il suolo rappresenta la piattaforma dell’attività umana, oltre a costituire l’habitat di gran parte degli organismi della biosfera; esso è fonte di materie prime ed è testimone degli ambienti del passato; esso inoltre è componente essenziale della Zona critica della Terra, cioè dello strato che si estende dal limite più esterno della vegetazione fino alla zona in cui circolano le acque sotterranee. Il suolo è una risorsa soggetta a processi di formazione estremamente lenti e pertanto è da considerarsi una risorsa non rinnovabile”.

[10] Cfr. art. 2.1. degli Orientamenti della Commissione del 2012.

[11] Nell’art. 2 del Disegno di Legge n. 1734, si definisce l’impermeabilizzazione come “l’azione antropica che ha come conseguenza la copertura permanente o semi-permanente del suolo”.

[12] Nel Disegno di Legge S. n. 1181 (Legge quadro per la protezione e la gestione sostenibile del suolo), all’art. 2, lett. d) si può rinvenire una chiara definizione di compattazione: “fenomeno causato da eccessive pressioni meccaniche, conseguenti all’utilizzo di macchinari pesanti o al sovrapascolamento. In seguito alla compattazione, il suolo perde la naturale densità e porosità, diminuendo la sua permeabilità e fertilità”.

[13] Anche negli Orientamenti della Commissione del 2012 si parla di benessere urbano, ove si statuisce, all’art. 8 dell’All. 4, che: “È ormai assodato che le aree verdi urbane contribuiscono al benessere e alla salute degli abitanti. Qualità e quantità di spazi e corridoi verdi in una città sono essenziali per i benefici sociali e ambientali. A parte il valore estetico, sono importanti per regolare flussi idrici e temperatura, oltre che biodiversità e clima. Infine, gli spazi verdi contribuiscono alla qualità dell’aria grazie all’effetto positivo sull’umidità che mantiene una città “in buona salute”. Pertanto un’impermeabilizzazione intensiva del suolo, senza spazi aperti di qualità sufficiente, soprattutto in zone altamente urbanizzate, riduce la qualità di vita e rende più difficile una vita sociale multiforme. D’altro canto, non si può trascurare il fatto che piazze e giardinetti asciutti e puliti (preferibilmente ma non necessariamente dotati di strutture verdi) sono essenziali per la vitalità delle attività sociali, per la comunicazione, lo svago e l’intrattenimento”.

[14] Nell’art. 2.2 dell’all. 4 degli Orientamenti della Commissione del 2012 si legge: “Un suolo coperto da vegetazione assorbe molta più acqua di uno coperto da materiale impermeabile o semi-impermeabile, anche se gli alberi catturano gran parte delle precipitazioni che evaporano prima di raggiungere il suolo sottostante. L’acqua in eccesso che non è assorbita o che è rilasciata solo lentamente dal suolo o dalle falde crea un deflusso superficiale lungo i pendii oppure forma delle pozze nei bacini. In ambiente urbano normalmente bisogna raccoglierla, canalizzarla e trattarla. Il deflusso superficiale può essere considerevolmente ridotto aumentando la percentuale di suoli aperti. Modificarne la capacità di infiltrazione è molto più complesso, perché dipende in larga parte da caratteristiche del suolo difficilmente modificabili. In una certa misura, i tetti verdi evitano il deflusso superficiale, sebbene la loro capacità di ritenzione idrica sia limitata e non paragonabile a quella del suolo aperto”.

Commento all’art. 1 l.r. n. 14/2017

di Livio Viel

Art. 1

Principi generali

1. Il suolo, risorsa limitata e non rinnovabile, è bene comune di fondamentale importanza per la qualità della vita delle generazioni attuali e future, per la salvaguardia della salute, per l’equilibrio ambientale e per la tutela degli ecosistemi naturali, nonché per la produzione agricola finalizzata non solo all’alimentazione ma anche ad una insostituibile funzione di salvaguardia del territorio.
2. Il presente Capo detta norme per il contenimento del consumo di suolo assumendo quali princìpi informatori: la programmazione dell’uso del suolo e la riduzione progressiva e controllata della sua copertura artificiale, la tutela del paesaggio, delle reti ecologiche, delle superfici agricole e forestali e delle loro produzioni, la promozione della biodiversità coltivata, la rinaturalizzazione di suolo impropriamente occupato, la riqualificazione e la rigenerazione degli ambiti di urbanizzazione consolidata, contemplando l’utilizzo di nuove risorse territoriali esclusivamente quando non esistano alternative alla riorganizzazione e riqualificazione del tessuto insediativo esistente, in coerenza con quanto previsto dall’articolo 2, comma 1, lettera d) della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 “Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio”.

Sommario: 1. Il fenomeno del “consumo di suolo” e i provvedimenti dell’Unione Europea2. Il problema del consumo del suolo in Italia e lo stato della legislazione nazionale3. L’art. 1 della legge della Regione Veneto: i principi ispiratori. L’emergere della categoria giuridica del “suolo” quale “bene comune”4. Il secondo comma dell’art. 1 e il problema del “governo del territorio”.

1. Il fenomeno del “consumo di suolo” e i provvedimenti dell’Unione Europea

Per esaminare e comprendere la legge numero 14 del 9 giugno 2017 della Regione Veneto e in particolare il suo primo articolo, che ricorda i principi generali su cui è stato costruito il nuovo corpo normativo, è necessario un breve excursus sui presupposti – in particolare quelli europei – che hanno determinato l’approvazione della legge sul contenimento del consumo dei suoli in Veneto.

Il tema del contenimento, ma anche della riduzione, del consumo di suolo si è imposto, nell’ultimo decennio, come questione centrale delle politiche territoriali – intese nel senso più ampio del termine e, dunque, con tutti i risvolti sociali ed economici involti – a livello europeo trattandosi, nel caso appunto del consumo del suolo naturale, della variante più grave del problema della pressione antropica sulle risorse naturali.

I dati indicano che nell’anno 2014 il consumo giornaliero di suolo in Italia è stato di circa 70 ettari, principalmente imputabile alla costruzione di edifici, ferrovie e strade[1]. In Europa, continente maggiormente urbanizzato al mondo, ogni anno si stima un consumo di suolo di circa 1000 kmq, più dell’intera città di Berlino[2].

L’eccessivo consumo di suolo determina conseguenze negative, sempre più evidenti, sulla vita quotidiana delle comunità e dei singoli individui: il fenomeno ha superato la soglia di criticità e le negatività e i costi indotti dall’eccessiva urbanizzazione diffusa (oltretutto discontinua e di scadente qualità) hanno ormai superato in più parti del continente e anche d’Italia, il punto di sostenibilità e risultano complessivamente maggiori di tutti i possibili vantaggi e utilità ritraibili dall’urbanizzazione del suolo.

Accanto alla “questione urbana”, ormai da tempo oggetto di attenzione nell’ordinamento europeo, ha così assunto un’autonoma peculiarità e rilevanza la tematica afferente alle esternalità negative dell’uso del suolo. La Commissione Europea già nel 2002[3] aveva definito il suolo “risorsa essenzialmente non rinnovabile, caratterizzata da velocità di degrado potenzialmente rapide e processi di formazione e rigenerazione estremamente lenti”. Lo stesso documento della Commissione individuava il “suolo” come catalizzatore di fondamentali funzioni non solo ambientali, ma anche sociali ed economiche, sottolineando in proposito gli effetti negativi determinati dalla continua perdita di permeabilità dei terreni[4].

È peraltro nel 2006 che la Commissione Europea, con il documento denominato “Strategia tematica per la protezione del suolo”[5] ha giudicato necessario enunciare una strategia generale dell’Unione improntata ai seguenti principi guida: prevenzione, conservazione, recupero e ripristino della funzionalità del suolo. Secondo la Commissione è necessario che tale strategia si affidi a un complesso di interventi che per aver successo dovranno necessariamente coinvolgere sia i vari livelli del governo locale che le autorità statali quanto, infine, la stessa Unione Europea, secondo un fondamentale principio di sussidiarietà sia orizzontale che verticale[6].

Nel 2011 la Commissione è nuovamente intervenuta sul tema, indicando come obiettivo dell’Unione quello di arrivare a “quota zero entro il 2050” di occupazione di nuovo suolo[7] sottolineando l’importanza della protezione dei suoli anche attraverso l’elaborazione di “orientamenti in materia di buone pratiche per limitare, mitigare e compensare l’impermeabilizzazione del suolo[8].

Come si vede, l’attenzione è fondamentalmente rivolta al tema dell’impermeabilizzazione, vera cartina di tornasole – se così si può dire – del fenomeno dell’occupazione dei terreni naturali. Il fenomeno risulta aggravato dal fatto che ormai gli effetti negativi si estendono oltre la perdita dell’equilibrio ambientale, incidendo direttamente e sempre più negativamente sulle stesse economie delle comunità, oltre che sulla sfera sociale.

È importante dire subito che dal complesso dei documenti di elaborazione comunitaria emerge una constatazione fondamentale, ossia che l’occupazione e l’impermeabilizzazione del suolo sono fenomeni fondamentalmente riconducibili a decisioni e scelte delle varie autorità preposte alla pianificazione territoriale. Decisioni e scelte, di natura essenzialmente urbanistica, che all’analisi della Commissione sono risultate come generalmente prese in assenza di un’adeguata preventiva valutazione degli effetti complessivi della trasformazione territoriale.

2. Il problema del consumo del suolo in Italia e lo stato della legislazione nazionale

L’esistenza del problema dell’eccessivo consumo del suolo risulta particolarmente evidente in Italia, stante anche la particolare conformazione geografica e geologica del nostro territorio, caratterizzato da fenomeni di fragilità e di dissesto, pericolosità sismica e attività vulcanica, alluvioni e frane e dove la competizione tra uso agricolo del suolo e urbanizzazione, risulta ancora particolarmente accentuata nelle aree rimaste idonee.

Il fenomeno è reso più complesso da alcune particolarità della nostra legislazione territoriale, che ad esempio riserva alle amministrazioni locali il compito di disciplinare le trasformazioni territoriali, contemporaneamente prevedendo che le stesse amministrazioni reperiscano importanti risorse economiche per il proprio funzionamento attraverso strumenti di fiscalità collegati proprio allo sviluppo e all’espansione urbanistica. Il che favorisce evidentemente politiche di trasformazione territoriale espansive a discapito, come ha appunto rilevato l’Unione Europea, del mantenimento dell’equilibrio naturale del suolo[9].

Senza dire del ruolo svolto presso i centri di governo legislativo dalle potenti lobbies legate agli interessi immobiliari ed edilizi e a un regime giuridico della proprietà fondiaria che favorisce la trasformazione immobiliare a discapito degli interessi collettivi.

Si è così registrato un grave ritardo da parte dell’Italia nell’affrontare il problema del contenimento del consumo del suolo, essendo ancora privo il nostro Paese di una legge in materia: è infatti tuttora giacente avanti il Senato il disegno di legge n. 2039 approvato in prima lettura dalla Camera dei Deputati il 12 maggio 2016[10].

Nell’attesa di una legislazione statale in grado di recepire i principi comunitari e di delineare (finalmente) un quadro unitario che definisca positivamente la nozione giuridica di “suolo” e inquadri il tema del “contenimento del consumo di suolo”, è intervenuta invece la legislazione regionale, attuando il principio di “sussidiarietà” fissato dalla Commissione Europea: sono ormai molte le Regioni che hanno adottato specifiche legislazioni ispirate ai ricordati documenti comunitari e ai principi colà affermati[11].

3. L’art. 1 della legge della Regione Veneto: i principi ispiratori. L’emergere della categoria giuridica del “suolo” quale “bene comune”

Anche la Regione Veneto con la legge 14 del 9 giugno 2017 si è adeguata alle indicazioni comunitarie, intendendo peraltro e prima di tutto, come ben evidenzia la relazione alla legge stessa, dare una risposta al problema concreto posto appunto dall’ormai eccessiva occupazione di suolo naturale, anche nell’ambito geografico del Veneto.

L’art. 1 della legge, enunciando i “principi generali” introduce la definizione di “suolo”, quale “risorsa limitata e non rinnovabile” riprendendo in ciò la nozione data dalla Commissione Europea nel 2006 per la quale il suolo è “risorsa fondamentale ed essenzialmente non rinnovabile”.

Proprio per la sua natura di “risorsa non rinnovabile” il suolo è stato concettualmente ricompreso – già nell’elaborazione dottrinaria prima ma, recentemente, anche in quella giurisprudenziale – nella più ampia nozione dei c.d. “beni comuni”. Questi si possono individuare in quei beni che prescindendo da una specifica individuazione legislativa, risultano comunque di per sé fondamentali per assicurare alla collettività la soddisfazione di interessi e bisogni primari ed essenziali: ciò, anche prescindendo dal titolo e dal regime formale di appartenenza proprietaria[12].

Già il disegno di legge statale approvato dalla Camera definisce il suolo “bene comune” e così anche la nuova legge veneta riprende esplicitamente la nozione giuridica di “bene comune” riferendola al “suolo”: formulazione centrale, questa, che caratterizza in realtà l’intera legge in commento.

La definizione del suolo quale “bene comune” appare infatti già nella formulazione del primo comma dell’art. 1: la nozione è chiaramente intersettoriale ed è determinata dalle plurime caratteristiche funzionali, intrinsecamente proprie appunto dei c.d. “beni comuni”.

A questo proposito, la norma richiama i vari e plurimi interessi collettivi e valori fondamentali (di rango altresì costituzionale) che determinano, come si è detto, le caratteristiche giuridiche del “bene comune”: sono infatti esplicitamente ricordate dalla norma, quali funzioni e risorse collettive assicurate dal “suolo”, la “qualità della vita delle generazioni attuali e future”, la “salvaguardia della salute”, “l’equilibrio ambientale”, la “tutela degli ecosistemi naturali”, “l’agricoltura” (sia essa finalizzata all’alimentazione che alla salvaguardia del territorio).

L’affermazione contenuta nel primo comma dell’art. 1 in commento non è dunque meramente programmatica e astratta ma costituisce un assunto fondamentale gravido di conseguenze concrete anche sul piano operativo e applicativo non solo di questa legge ma anche di molte altre disposizioni. Non occorrerà per questo evidenziare particolarmente che la ricomprensione del suolo – nel momento in cui assume le ricordate caratteristiche e funzioni definite dal primo della norma – nel novero dei “beni comuni” sia particolarmente importante dal punto di vista giuridico, sol che si consideri come il riconoscimento di risorsa non rinnovabile costituente altresì bene comune, consenta di superare la vexata quaestio della scorporabilità del c.d. ius aedificandi rispetto al diritto di proprietà[13] e di qualificare il contenimento del consumo di suolo come interesse collettivo giuridicamente tutelato.

Non vi è qui lo spazio e neppure è questo il momento per sviluppare l’argomento testé enunciato; è peraltro evidente che l’evoluzione dottrinaria e giurisprudenziale, seguita ormai anche dal legislatore regionale e presto – si auspica – da quello nazionale, sulla scia dei precedenti europei, è destinata a determinare una vera e propria rivoluzione anche rispetto a consolidati principi, quale appunto quello dell’inerenza della facoltà edificatoria (e dunque della facoltà di occupare e impermeabilizzare nuovi suoli) al diritto del privato sul bene immobile. Ciò, con tutte le inevitabili conseguenze in tema ad esempio di espropri e d’indennizzabilità, oppure sulla stessa definizione di vincolo urbanistico e sulle prescrizioni c.d. “conformative” dell’attività edilizia.

Pare qui peraltro necessario ricordare la sentenza n. 2921 del 28.06.2016 del Consiglio di Stato nella quale il giudice amministrativo è stato chiamato a conoscere della legittimità di talune trasformazioni previste da un piano regolatore comunale comportanti un “consumo di suolo” eccedente la misura consentita dagli strumenti pianificatori di rango superiore. L’importanza della ricordata decisione risiede in ciò: il giudice amministrativo ha riconosciuto legittimazione e interesse all’azione in capo ad un’associazione ambientalista (che appunto impugnava la pianificazione urbanistica di un Comune perché in contrasto con il principio del contenimento del consumo di suolo) in quanto portatrice – la stessa associazione – di un interesse diffuso meritevole di protezione costituito proprio dall’identificazione del suolo quale bene avente le caratteristiche di risorsa limitata non rinnovabile, propria dei “beni comuni”.

Ulteriore aspetto notevole della sentenza 2921/2016 del Consiglio di Stato consiste in ciò che la decisione ha anche definito il concetto di territorio destinato alla “urbanizzazione” differenziandolo e contrapponendolo al concetto di “suolo” il cui consumo va contenuto. A questo proposito la sentenza ha affrontato il problema della definizione delle superfici urbanizzate (somma delle superfici già impermeabilizzate esistenti e di quelle programmate con piani attuativi al momento dell’adozione dello strumento urbanistico) rendendo evidente la contrapposizione (neppur potenziale) esistente tra la nozione tradizionale di “urbanistica” (essenzialmente intesa come trasformazione del territorio) e quella di “suolo – bene comune” (inteso come risorsa limitata non trasformabile).

4. Il secondo comma dell’art. 1 e il problema del “governo del territorio”

Quanto testé ricordato sul delicato e complesso rapporto tra “urbanistica” e “suolo” introduce direttamente anche alla lettura del secondo comma del primo articolo della legge regionale n. 14/2017, comma che intende esplicitare quali siano i “principi informatori” assunti a base delle successive norme del capo I della legge: risulta evidente, già dalla lettura di questa parte della norma, la preoccupazione del legislatore regionale di armonizzare i principi sul contenimento del consumo di suolo con la programmazione e pianificazione territoriale che, nella nostra Regione, trova la sua massima esplicazione normativa nelle “Norme per il governo del territorio e in materia del paesaggio” espressamente citate, non a caso, proprio a chiusura dell’articolo in commento.

In effetti è evidente che l’assunzione del concetto di “suolo”, nei termini delineati dal primo comma dell’art. 1 della legge, è destinata a determinare una rimodulazione della nozione di “pianificazione territoriale” e di “governo del territorio” e della stessa concreta distribuzione delle competenze legislative e amministrative in materia.

Infatti, se è vero che per quanto concerne le competenze legislative e amministrative nella materia dell’urbanistica e della pianificazione e gestione territoriale l’ordinamento ha riservato alle Regioni e ai Comuni le fondamentali funzioni, è altrettanto vero che nella materia dell’ambiente e del paesaggio, dei parchi, della tutela delle acque, dei beni ambientali, dei boschi e delle foreste, ecc. le competenze legislative e amministrative sono attribuite allo Stato, mentre alle Regioni competono funzioni essenzialmente attuative delle disposizioni statali.

È evidente pertanto che la disciplina delle “conservazioni” si scontra inevitabilmente con quella delle “trasformazioni” e determina la necessità di una programmazione di area vasta che probabilmente ridurrà il ruolo delle amministrazioni comunali in favore di livelli gestionali superiori, come meglio si dirà nei commenti alle norme che seguono.

Va da sé infatti che l’arretramento della categoria delle funzioni dell’urbanistica e l’emergere di altri interessi e priorità, determina un ridimensionamento del potere di pianificazione tradizionalmente considerato, così che l’interesse al contenimento del consumo di suolo è destinato a incidere sensibilmente sull’esercizio della stessa discrezionalità urbanistica, ampliando nel contempo ad esempio i margini del sindacato giurisdizionale, cui competerà la verifica del rispetto degli obiettivi legislativi del contenimento del consumo di suolo e quindi del rispetto – da parte della pianificazione – dei “principi informatori” richiamati appunto dal secondo comma dell’art. 1 della l. r. n. 14/2017.

Si tratta di un’elencazione che parte dalla “programmazione dell’uso del suolo e la riduzione progressiva e controllata della sua copertura artificiale” per passare alla “tutela del paesaggio, delle “reti ecologiche”, delle superfici agricole forestali” alla “promozione della biodiversità coltivata”, la “rinaturalizzazione di suolo impropriamente occupato, la “riqualificazione e la rigenerazione degli ambiti di urbanizzazione consolidata, per finire con l’affermazione che “l’utilizzo di nuove risorse territoriali”, debba avvenire “esclusivamente quando non esistano alternative alla riorganizzazione e riqualificazione del tessuto insediativo esistente, in coerenza con quanto previsto dall’art. 2, comma 1, lettera d) della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11”.

L’enumerazione dei principi che informano le norme sul contenimento del suolo conferma dunque che la materia solo in parte è riconducibile al tema del “governo del territorio” poiché in realtà interessa una pluralità di aspetti intersettoriali, tra i quali probabilmente quelli di maggior rilievo concernono la tutela dell’ambiente in senso lato.

Del resto, negli stessi documenti della Commissione Europea è chiaramente espresso il principio che la tematica in esame riguarda solo parzialmente il territorio e l’urbanistica, quanto piuttosto il “suolo” nell’accezione di risorsa naturale, a garanzia dell’equilibrio ecologico nel suo complesso.

Non a caso la l. r. n. 14/2017 in commento oltre a esprimere l’esigenza della tutela del suolo naturale esistente, prevede già nel suo primo articolo anche la rinaturalizzazione, la riqualificazione e la rigenerazione di ambiti territoriali urbanizzati, introducendo un criterio di necessaria interdipendenza tra aree urbane e naturali, nel senso comunque della priorità della tutela delle seconde rispetto alle prime.

Anche dal secondo comma del primo articolo della legge emerge dunque, chiaramente, il salto concettuale determinato dal rovesciamento delle tradizionali gerarchie e rapporti tra categorie quali l’urbanistica, l’ambiente e il paesaggio, che la legge vuole rimodulare attorno a quello che potremmo definire statuto giuridico del suolo, che è la risultante di un complesso di norme attinenti a diverse discipline e materie, la cui riconduzione a unità è determinata proprio dalla ricordata nozione di “suolo – bene comune”.

È evidente pertanto, già dalla lettura di questa prima norma, che si è in presenza di una vera rivoluzione concettuale, anche dal punto di vista giuridico, destinata a modificare profondamente nei prossimi anni il nostro modo di pensare e d’interpretare il territorio e lo spazio che ci circonda – sia esso naturale che urbano – anche attraverso atti e provvedimenti, sia amministrativi che giurisdizionali, come risulterà ancor più evidente dai successivi commenti agli altri articoli della legge.

(Livio Viel)

[1] Cfr. il Rapporto Ispra Consumo di suolo in Italia, anno 2014

[2] Cfr. Commissione Europea, comunicato stampa ambiente: Orientamenti per limitare l’impermeabilizzazione del suolo, 12 aprile 2012

[3] Commissione Europea, 16 aprile 2002, Verso una strategia tematica per la protezione del suolo (punto 3.4), COM (2002) 179 def.

[4] Secondo la comunicazione della Commissione per impermeabilizzazione si intende “il rivestimento del suolo per la costruzione di edifici, strade e altri usi” che “riduce la superficie disponibile per lo svolgimento delle funzioni del suolo, tra cui l’assorbimento di acqua piovana per l’infiltrazione e il filtraggio”.

[5] Commissione Europea, 22 settembre 2006, Strategia tematica per la protezione del suolo, COM (2006) 231 def.

[6] Secondo la Commissione “il suolo è un esempio evidente di una necessità di pensare in termine globali e di agire in ambito locale

[7] Commissione Europea, 20 settembre 2011, Tabella di marcia verso un’Europa efficiente nell’impiego delle risorse, COM (2011) 571 def. e anche COM 13 febbraio 2012, Attuazione della strategia tematica per la protezione del suolo e attività in corso, COM (2012) 46 final.

[8] Documento di lavoro dei servizi della Commissione Europea, 15 maggio 2012, SWG (2012) 101.

[9] Si consideri, a questo proposito, che il T.U. Edilizia ha abolito il vincolo di destinazione degli oneri di urbanizzazione, già stabilito dalla legge Bucalossi per finalità inerenti la gestione del territorio, consentendone l’impiego da parte dei Comuni per risanare i bilanci o per finanziare i servizi.

[10] Merita una menzione la legge 14 gennaio 2013 n. 10, Norme per lo sviluppo degli spazi verdi urbani, il cui art. 6 prevede, al secondo comma che “ai fini del risparmio del suolo e della salvaguardia delle aree comunali non urbanizzate, i comuni possono: a) prevedere particolari misure di vantaggio volte a favorire il riuso e la riorganizzazione degli insediamenti residenziali e produttivi esistenti, rispetto alla concessione di aree non urbanizzate ai fini dei suddetti insediamenti; b) prevedere opportuni strumenti e interventi per la conservazione e il ripristino del paesaggio rurale o forestale non urbanizzato di competenza dell’amministrazione comunale”. Anche il quarto comma merita d’esser ricordato: “i comuni e le province, in base a sistemi di contabilità ambientale, da definire previe intese con le regioni, danno annualmente conto, nei rispettivi siti internet, del contenimento o della riduzione delle aree urbanizzate e dell’acquisizione e sistemazione delle aree destinate a verde pubblico dalla strumentazione urbanistica vigente”.

[11] Si possono ricordare, esemplificativamente: la legge 28.04.2014 n. 24 dell’Abruzzo; la legge 10.11.2014 n. 65 della Toscana; la legge 28.11.2014 n. 31 della Lombardia; ma anche già l’art. 1 della l.r. Abruzzo n. 16/2009; art. 1 della L.P. Bolzano n. 13/1997; artt. 1 e 10 l.r. Calabria n. 19/2002; art. 2 l.r. Campania n. 16/2004; art. 7 ter l.r. Emilia Romagna n. 20/2000; art. 1 l.r. Friuli n. 5/2007; art. 1 l.r. Lazio n. 38/1999; la legge della Toscana n. 1/2005.

[12] La definizione di “bene comune” è stata così chiaramente enunciata dalle Sezioni Unite della Cassazione in una sentenza per molti versi “storica” che ha riconosciuto nelle valli da pesca della Laguna di Venezia un bene pubblico inteso in senso non solo di oggetto di diritto reale ma anche quale strumento finalizzato alla realizzazione di valori costituzionali: cosicché la natura di “bene comune” (nel caso specifico, delle valli da pesca lagunari ma l’affermazione della Suprema Corte è di principio) trova comunque origine nell’ordinamento legislativo composto da una pluralità di fonti, sulla base della sussistenza attuale di determinate plurime caratteristiche (fisiche, geografiche o anche funzionali) tutelate dal legislatore e prescinde, quindi, da specifiche disposizioni normative e da provvedimenti di ordine amministrativo come ad esempio una dichiarazione costituiva ed ablativa. Cfr. Cass. Civ. Sez. Un. sentenza 14.02.2011 n. 3665.

[13] Cfr. in proposito le note sentenze 55 e 56 del 1967 della Corte Costituzionale che hanno qualificato il diritto di edificare come inerente alla proprietà (“il diritto di edificare continua ad inerire alla proprietà”).

La legge “Veneto 2050” dopo il correttivo regionale

La legge regionale 25 luglio 2019, n. 29 ha apportato alcuni correttivi al testo della legge regionale n. 14/2019 “Veneto 2050”.

Tra le modifiche apportate, quella di maggiore rilievo riguarda gli articoli 6 e 7 della legge, che sono stati emendati per precisare che gli interventi di ampliamento e riqualificazione edilizia previsti dalla legge sono realizzabili esclusivamente sugli edifici esistenti alla data di entrata in vigore della legge.

È stato inoltre modificato l’art. 11, co. 3 della legge, per precisare che gli interventi previsti dagli articoli 6 e 7 non sono cumulabili tra loro e sono consentiti una solo volta, anche se possono essere realizzati in più fasi, fino al raggiungimento degli ampliamenti o degli incrementi volumetrici e di superficie complessivamente previsti.

Il testo coordinato della legge è stato pubblicato nella sezione “normativa“.

Presentazione della legge: Vicenza, 24 aprile 2019

Nell’ambito del ciclo di incontri di presentazione della nuova legge Veneto 2050 organizzati dalla Regione Veneto nei capoluoghi di provincia, è stato organizzato un evento pubblico dedicato alle politiche per la rigenerazione urbana e gli incentivi alla rinaturalizzazione che si terrà 

mercoledì 24 aprile 2019, alle ore 10:00
Presso Confartigianato Imprese Vicenza, Via Enrico Fermi 134, Vicenza 

Presentazione della legge: Padova, 18 aprile 2019

Nell’ambito del ciclo di incontri di presentazione della nuova legge Veneto 2050 organizzati dalla Regione Veneto nei capoluoghi di provincia, è stato organizzato un evento pubblico dedicato alle politiche per la rigenerazione urbana e gli incentivi alla rinaturalizzazione che si terrà 

giovedì 18 aprile 2019, alle ore 10:00
presso il Centro Culturale Altinate | San Gaetano in Via Altinate 71, Padova

Presentazione della legge: Venezia, 17 aprile 2019

Nell’ambito del ciclo di incontri di presentazione della nuova legge Veneto 2050 organizzati dalla Regione Veneto nei capoluoghi di provincia, è stato organizzato un evento pubblico dedicato alle politiche per la rigenerazione urbana e gli incentivi alla rinaturalizzazione che si terrà 

mercoledì 17 aprile 2019 alle ore 10:00
Presso M9 – Museo del ‘900 – via Giovanni Pascoli 11, Mestre

Presentazione della legge: Belluno, 15 aprile 2019

Nell’ambito del ciclo di incontri di presentazione della nuova legge Veneto 2050 organizzati dalla Regione Veneto nei capoluoghi di provincia, è stato organizzato un evento pubblico dedicato alle politiche per la rigenerazione urbana e gli incentivi alla rinaturalizzazione che si terrà

Lunedì 15 aprile 2019, alle ore 10:00
presso la sede di Longarone Fiere in Via del Parco 3 a Longarone

È possibile registrarsi all’evento attraverso questo formulario