di Francesca Martini e Monica Tomaello

Art. 22

Modifica dell’articolo 17 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 “Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio”

1. Il comma 4 dell’articolo 17 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 è così sostituito:

“4. In attuazione delle finalità di cui all’articolo 2, comma 1, lettera d), il comune verifica le possibilità di riorganizzazione e riqualificazione del tessuto insediativo esistente, dando atto degli esiti di tale verifica nella relazione programmatica di cui al comma 5, lettera a).”.

2. Dopo il comma 4 dell’articolo 17 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 è aggiunto il seguente:

“4 bis. Qualora a seguito della verifica di cui al comma 4 risulti necessario individuare aree nelle quali programmare interventi di nuova urbanizzazione, il comune procede:

a) alla verifica del rispetto dei limiti del consumo di suolo definiti ai sensi dell’articolo 13, comma 1, lettera f) sulla base dell’aggiornamento dei dati contenuti nel quadro conoscitivo, in presenza del provvedimento della Giunta regionale di cui all’articolo 4, comma 2, lettera a) della legge regionale recante disposizioni per il contenimento del consumo di suolo;

b) all’attivazione di procedure ad evidenza pubblica, cui possono partecipare i proprietari degli immobili nonché gli operatori pubblici e privati interessati, per valutare proposte di intervento che, conformemente alle strategie definite dal PAT, risultino idonee in relazione ai benefici apportati alla collettività in termini di sostenibilità ambientale, sociale ed economica, di efficienza energetica, di minore consumo di suolo, di soddisfacimento degli standard di qualità urbana, architettonica e paesaggistica. La procedura si conclude con le forme e nei modi previsti dall’articolo 6 e in sede di adozione dello strumento il comune dà atto dell’avvenuto espletamento delle procedure di cui alla presente lettera e degli esiti delle stesse.”.

Con la modifica introdotta dal comma 1 dell’articolo 22 della legge in commento è stato sostituito il comma 4 dell’articolo 17, legge regionale 23 aprile 2004, n. 11. Il citato articolo 17 individua i contenuti del Piano degli Interventi (PI) che, in attuazione del PAT, disciplina gli interventi di trasformazione del territorio.

L’originaria versione del comma 4 attribuiva al Comune la possibilità di indire una procedura di evidenza pubblica al fine di individuare le aree da sottoporre ad interventi di urbanizzazione e riqualificazione.

Le proposte di intervento dovevano essere valutate in rapporto agli obiettivi e agli standard di qualità urbana ed ecologico-ambientale individuati dal PAT; la procedura si concludeva con la sottoscrizione di un accordo ai sensi dell’articolo 6 della medesima l.r. n. 11/2004.

Il confronto tra la disciplina del “vecchio” comma 4 e quella introdotta con l’articolo 22 della legge regionale 14/2017, consente di delineare un nuovo modello di pianificazione urbanistica che impone al Comune di verificare le possibilità di riorganizzazione e riqualificazione del tessuto insediativo esistente; di tale verifica deve essere dato atto nella relazione programmatica che rappresenta una delle componenti del Piano degli Interventi.

La verifica che il Comune è chiamato ad effettuare ai sensi del nuovo comma 4 si pone in coerenza con gli obiettivi individuati dall’art. 2, co. 1, lett. d) l.r. n. 11/2004, che prevede l’utilizzo di nuove risorse territoriali solo quando non esistano alternative alla riorganizzazione e riqualificazione del tessuto insediativo esistente. La legge, infatti, incentiva misure per promuovere e sostenere il riuso, la riqualificazione edilizia ed ambientale, la rigenerazione di aree già interessate da processi di edificazione.

Dalla disposizione in commento emerge in maniera chiara una nuova coscienza delle risorse territoriali, che ha indotto il legislatore regionale a rivedere il sistema insediativo esistente e ad individuare nuove e diverse forme di sviluppo urbano.

Il comma 2 dell’articolo 22 aggiunge il comma 4 bis all’articolo 17, legge regionale 23 aprile 2004, n. 11.

La nuova norma, cha va letta in combinato disposto con quella del comma sopra commentato, disciplina l’ipotesi in cui, a seguito della verifica di cui al comma 4, risulti necessario individuare aree nelle quali programmare interventi di nuova urbanizzazione.

In tali casi, il Comune deve innanzitutto procedere alla verifica del rispetto dei limiti del consumo di suolo “definiti ai sensi dell’articolo 13, comma 1, lettera f) sulla base dell’aggiornamento dei dati contenuti nel quadro conoscitivo, in presenza del provvedimento della Giunta regionale di cui all’articolo 4, comma 2, lettera a) della legge regionale recante disposizioni per il contenimento del consumo di suolo”.

Il Comune deve altresì attivare procedure ad evidenza pubblica, cui possono partecipare i proprietari degli immobili nonché gli operatori pubblici e privati interessati, per valutare proposte di intervento che, conformemente alle strategie definite dal PAT, risultino idonee in relazione ai benefici apportati alla collettività in termini di sostenibilità ambientale, sociale ed economica, di efficienza energetica, di minore consumo di suolo, di soddisfacimento degli standard di qualità urbana, architettonica e paesaggistica.

Tale procedura si conclude con le forme e nei modi previsti dall’articolo 6, cioè con un accordo pubblico-privato, che costituisce parte integrante dello strumento di pianificazione cui accede ed è soggetto alle medesime forme di pubblicità e di partecipazione.

La nuova disposizione mostra non solo un diverso approccio al territorio, ma anche la grande attenzione rivolta alle specifiche necessità delle comunità locali con l’intento di rivitalizzare la città pubblica e promuoverne la fruibilità e la qualità urbana, ambientale ed architettonica in coerenza con le finalità enunciate nell’articolo 3 della legge regionale n. 14/2017.

di Francesca Martini e Monica Tomaello

Art. 21

Modifica dell’articolo 14 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 “Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio”

1. Dopo la lettera c) del comma 6 dell’articolo 14 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 è aggiunta la seguente:

“c bis) l’osservanza del limite quantitativo di cui all’articolo 13, comma 1, lettera f).”.

L’articolo 21 della legge in commento aggiunge la lettera c bis) al comma 6 dell’articolo 14 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11. La disposizione riguarda le ipotesi in cui la Giunta provinciale può introdurre, in sede di approvazione del piano di assetto del territorio (PAT), modifiche d’ufficio.

Oltre alle modifiche necessarie ad assicurare l’osservanza delle fattispecie previste nella formulazione originaria della norma (compatibilità del piano con il PTRC e con il PTCP; la coerenza delle scelte di assetto e sviluppo del territorio rispetto al quadro conoscitivo elaborato; la tutela delle invarianti di natura paesaggistica, ambientale, storico-monumentale e architettonica), la Giunta provinciale può ora introdurre d’ufficio anche le modifiche necessarie a garantire “l’osservanza del limite quantitativo di cui all’articolo 13, comma 1, lettera f)”.

Tale disposizione, a sua volta, dispone che, a seguito dell’emanazione del provvedimento con cui la Giunta regionale stabilisce la quantità massima di consumo di suolo ammesso nel territorio regionale, il PAT, nel fissare le condizioni di sostenibilità degli interventi e delle trasformazioni ammissibili, determina la quantità massima di superficie naturale e seminaturale che può essere interessata da consumo di suolo in applicazione di suddetto provvedimento.

La lettera f), co. 1, articolo 13 della legge regionale n. 11/2004 è stata introdotta dall’articolo 20 della legge in esame al cui commento, per brevità, si rimanda.

Nel caso in cui il procedimento di approvazione riguardi PAT di Comuni ubicati nel territorio metropolitano di Venezia, la competenza all’approvazione degli stessi e, quindi, anche all’introduzione di modifiche d’ufficio ai sensi dell’articolo in esame, è in capo alla Giunta regionale. Ai sensi dell’articolo 3, della legge regionale 30 dicembre 2016, n. 30, infatti, fino all’approvazione del piano strategico triennale del territorio metropolitano e del piano territoriale generale di cui all’articolo 1, co. 44, lettere a) e b), della legge 7 aprile 2014, n. 56, da parte della Città metropolitana di Venezia, la Giunta regionale “esercita tutte le funzioni in materia urbanistica già attribuite alla Provincia di Venezia a seguito dell’approvazione del Piano territoriale di coordinamento provinciale (PTCP), ai sensi dell’articolo 48, comma 4, della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 “Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio”.

 

di Francesca Martini e Monica Tomaello

Art. 20

Modifica dell’articolo 13 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 “Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio”

1. La lettera f) del comma 1 dell’articolo 13 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 è così sostituita:

“f) determina la quantità massima di superficie naturale e seminaturale che può essere interessata da consumo di suolo in applicazione del provvedimento della Giunta regionale di cui all’articolo 4, comma 2, lettera a), della legge regionale recante disposizioni per il contenimento del consumo di suolo e, in coerenza con lo stesso, la aggiorna periodicamente;”.

2. La lettera k) del comma 1 dell’articolo 13 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 è così sostituita:

“k) determina, per ambiti territoriali omogenei (ATO), i parametri teorici di dimensionamento, le dotazioni di servizi, i limiti e le condizioni per lo sviluppo degli insediamenti, per i mutamenti di destinazione d’uso e per gli interventi di rigenerazione urbana sostenibile, perseguendo l’integrazione delle funzioni e degli usi compatibili, il pieno utilizzo delle potenzialità insediative dei tessuti urbani esistenti e il contenimento del consumo di suolo, anche ai sensi della legge regionale recante disposizioni per il contenimento del consumo di suolo;”.

3. Dopo la lettera r) del comma 1 dell’articolo 13 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 è aggiunta la seguente:

“r bis) indica, anche in relazione agli effetti di cui all’articolo 48, comma 5 bis, quali contenuti del piano regolatore generale sono confermati in quanto compatibili con il PAT; tale compatibilità è valutata, in particolare, con riferimento ai contenuti localizzativi, normativi e alla sostenibilità ambientale delle trasformazioni previste dal piano regolatore generale medesimo.”.

L’articolo 20 modifica l’art. 13 l.r. n. 23 aprile 2004, n. 11, sostituendo le lettere f) e k) del comma 1 (relative rispettivamente a SAU e ATO) e aggiungendo la lettera r bis) concernente la compatibilità del PRG – destinato a divenire PI – con il PAT.

La modifica più rilevante è sicuramente quella relativa all’abrogazione del meccanismo della SAU ora soppiantato dalle indicazioni del provvedimento con cui la Giunta regionale, ai sensi dell’articolo 4, co. 2, lettera a) della legge in esame, stabilisce la quantità massima di consumo di suolo ammesso nel territorio regionale.

Data la complessità della questione, pare utile esporre sinteticamente l’evoluzione normativa della lettera f) comma 1 dell’articolo 13, legge regionale n. 11/2004.

Come noto, il citato art. 13 prevede che il PAT, quale strumento di pianificazione che delinea le scelte strategiche di assetto e sviluppo per il governo del territorio comunale, da redigersi sulla base di previsioni decennali, fissi gli obiettivi e le condizioni di sostenibilità degli interventi e delle trasformazioni ammissibili.

In particolare, la lettera f), nella sua formulazione originaria, prevedeva che il PAT determinasse “[…]il limite quantitativo massimo della zona agricola trasformabile in zone con destinazione diversa da quella agricola, avendo riguardo al rapporto tra la superficie agraria utilizzata (SAU) e la superficie territoriale comunale (STC), secondo le modalità indicate nel provvedimento di cui all’articolo 50, comma 1, lett. c) ”.

Pertanto, il PAT doveva determinare il limite quantitativo massimo della zona agricola trasformabile in zone con destinazione diversa da quella agricola, avendo riguardo al rapporto tra la superficie agricola utilizzata (SAU) e la superficie territoriale comunale (STC), secondo le modalità indicate nel provvedimento di Giunta regionale (Atto di indirizzo approvato con deliberazione n. 3178 del 8 ottobre 2004 e successivamente modificato) e alla luce dei principi enunciati all’art. 2 della legge regionale 11/2004: tutela del paesaggio rurale e montano; tutela delle aree di importanza naturalistica; l’utilizzo di nuove risorse territoriali solo quando non esistano alternative alla riorganizzazione e riqualificazione del tessuto insediativo esistente.

Si trattava, in buona sostanza, di contenere il fenomeno di consumo di suolo, anche in coerenza con le politiche regionali enunciate, nel corso degli anni, nel Piano di sviluppo rurale.

È di tutta evidenza che sia la disposizione di legge citata, sia i provvedimenti di Giunta regionale, emanati nel corso degli anni a partire dal 2004, erano fin da allora finalizzati a contenere il consumo del territorio agricolo, alla luce della consapevolezza che lo sviluppo economico della Regione aveva comportato nel corso degli anni una profonda trasformazione dell’assetto territoriale, con la sottrazione alla SAU di suoli destinati a processi di urbanizzazione e industrializzazione a carattere diffuso. L’unica eccezione all’individuazione del limite quantitativo massimo di zona agricola trasformabile è stata introdotta dall’articolo 8, co. 1, della legge regionale 26 giugno 2008, n. 4. Ai sensi di tale disposizione solo la Giunta regionale, sentita la provincia interessata, poteva consentire una deroga al limite quantitativo massimo ma solo ed esclusivamente per interventi di rilievo sovracomunale.

La finalità del contenimento del consumo di suolo, già presente nella originaria formulazione del testo della l.r. n. 11/2004, è ora affrontata in maniera compiuta nella l.r. n. 14/2017.

Il meccanismo della SAU, che negli anni ha trovato numerose difficoltà gestionali e interpretative tanto da aver reso necessario modificare l’atto di indirizzo approvato con DGR n. 3178/2004, è ora sostituito dal provvedimento con cui la Giunta regionale stabilisce la quantità massima di consumo di suolo ammesso nel territorio regionale nel periodo preso a riferimento e la sua ripartizione per ambiti comunali o sovracomunali omogenei, tenendo conto delle informazioni disponibili in sede regionale e di quelle fornite dai Comuni con la scheda informativa, nonché di vari fattori (specificità territoriali, in particolare di quelle montane, e di quelle relative ai Comuni ad alta tensione abitativa; caratteristiche qualitative, idrauliche e geologiche dei suoli e delle loro funzioni eco-sistemiche; produzioni agricole, tipicità agroalimentari, estensione e localizzazione delle aree agricole rispetto alle aree urbane e periurbane; stato di fatto della pianificazione territoriale, urbanistica e paesaggistica; esigenza di realizzare infrastrutture e opere pubbliche; estensione del suolo già edificato, consistenza delle aree e degli edifici dismessi o, comunque, inutilizzati; varianti verdi approvate dai comuni; interventi programmati dai Consorzi di sviluppo di cui all’art. 36, co. 5 l. n. 317/1991).

A seguito dell’emanazione di tale provvedimento regionale, il PAT, nel fissare le condizioni di sostenibilità degli interventi e delle trasformazioni ammissibili, determina la quantità massima di superficie naturale e seminaturale che può essere interessata da consumo di suolo in applicazione di suddetto provvedimento. Considerato che il provvedimento di Giunta regionale è sottoposto a revisione almeno quinquennale, il PAT deve periodicamente aggiornare la quantità massima di superficie naturale e seminaturale che può essere interessata da consumo di suolo. Ai sensi dell’articolo 2, co. 1, lettera a), per superficie naturale e seminaturale si intendono le superfici non impermeabilizzate situate all’interno degli ambiti di urbanizzazione consolidata e utilizzate o destinate a verde pubblico o ad uso pubblico, quelle costituenti continuità ambientale, ecologica e naturalistica con le superfici esterne della medesima natura, nonché quelle destinate all’attività agricola.

Poiché le innovazioni introdotte dall’articolo 20, co. 1, rappresentano una modifica sostanziale dei contenuti del PAT, il legislatore ha introdotto specifiche norme transitorie volte a garantire un graduale passaggio dal tradizionale concetto di SAU a quello di quantità massima interessata da consumo di suolo. In tal senso, dunque, va letta la disposizione di cui all’articolo 13, co. 7, della legge in commento che consente, per i PAT adottati, di concludere il procedimento secondo le disposizioni vigenti al momento della loro adozione.

Infine, l’articolo 28 “Disposizioni transitorie per l’applicazione delle modifiche della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 “Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio”, prevede che le disposizioni di novellazione recate, tra l’altro, dall’articolo 20, co. 1, si applichino successivamente alla pubblicazione nel BUR del provvedimento della Giunta regionale di cui all’articolo 4, co. 2, lett. a).

Per quanto concerne la sostituzione della formulazione della lettera k), si tratta di una modifica necessaria al fine di garantire il coordinamento con le altre disposizioni novellate della l.r. n. 11/2004, nonché con la nuova normativa regionale sul contenimento del consumo di suolo. La nuova formulazione della lettera k) prevede ora che il PAT determini per ambiti territoriali, oltre ai i parametri teorici di dimensionamento, le dotazioni di servizi, i limiti, le condizioni per lo sviluppo degli insediamenti, per i mutamenti di destinazioni d’uso anche i parametri per gli interventi di rigenerazione urbana sostenibile. La disposizione va letta in combinato disposto con quella dell’articolo 7 della legge in commento dedicato alla rigenerazione urbana sostenibile e, in particolare con il comma 1, lettera a) che prevede che, sulla base dei criteri e degli obiettivi di recupero indicati dalla Giunta regionale, il PAT individui gli ambiti urbani di rigenerazione assoggettabili a programmi di rigenerazione urbana sostenibile.

Il legislatore ha inoltre voluto evidenziare le finalità perseguite e, in particolare, l’integrazione delle funzioni e degli usi compatibili, il pieno utilizzo delle potenzialità insediative dei tessuti urbani esistenti e, soprattutto, il contenimento del consumo di suolo.

L’art. 20 l.r. n. 14/2017 introduce, infine, una nuova lettera, r bis), che prevede che il PAT indichi quali contenuti del piano regolatore generale sono confermati in quanto compatibili con il PAT stesso. Tale disposizione è stata suggerita dall’esigenza di garantire la corretta applicazione del comma 5 bis dell’art. 48 l.r. n. 11/2004 – introdotto con la l.r. n. 30/2010 – ai sensi del quale, a seguito dell’approvazione del PAT/PATI, il piano regolatore generale vigente, per le parti compatibili con il PAT/PATI stesso, diventa a tutti gli effetti il PI, anticipando in tal modo, rispetto a quanto in origine previsto, la fine del regime transitorio.

La norma richiamata non dispone in merito alla formalizzazione di detta compatibilità dei contenuti del PRG con il PAT approvato, demandando in tal modo ad ogni amministrazione comunale l’onere di gestire la fase della gestione urbanistico edilizia del territorio, tra l’approvazione del PAT e quella del PI redatto e approvato ai sensi del citato art. 18 l.r. n. 11/2004.

Al fine di assicurare efficienza e certezza ai procedimenti urbanistici ed edilizi di competenza comunale, il legislatore regionale ha quindi previsto che il PAT espliciti quali previsioni e norme del PRG sono con esso compatibili in quanto attuano quanto previsto dal PAT e/o sono coerenti con gli obiettivi che lo stesso persegue o comunque non ne impediscono la futura attuazione.

di Maurizio De Gennaro e Francesca Martini

Art. 19

Modifica dell’articolo 11 bis della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 “Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio”

1. Il comma 1 dell’articolo 11 bis della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 è così sostituito:

“1. L’aggiornamento del quadro conoscitivo predisposto dal comune, ai sensi dell’articolo 17, comma 5, lettera f), per il piano degli interventi (PI) e per ogni sua variante è trasmesso alla Giunta regionale ai fini del monitoraggio e dello svolgimento delle attività dell’osservatorio di cui all’articolo 8.”.

L’articolo 19 della legge in commento modifica l’articolo 11 bis della l.r. n. 11/2004, che disciplina l’aggiornamento del quadro conoscitivo predisposto dal Comune. Tale articolo, inserito nella disciplina del governo del territorio dalla l.r. n. 30/2010, poneva, in capo ai Comuni, l’obbligo di trasmettere alla Giunta regionale il quadro conoscitivo predisposto per il piano degli interventi (PI) e per ogni sua variante. L’invio del quadro conoscitivo era finalizzato ad attività di monitoraggio.

Con la nuova formulazione, l’aggiornamento del quadro conoscitivo, che è una delle componenti essenziali del PI ai sensi dell’articolo 17, co. 5, lett. f), l.r. n. 11/2004, deve essere trasmesso alla Giunta regionale ai fini del monitoraggio e dello svolgimento delle attività dell’Osservatorio di cui all’articolo 8 della l.r. n. 11/2004. Come noto, infatti, l’Osservatorio raccoglie, gestisce ed elabora le informazioni e i dati forniti dal sistema informativo di cui all’articolo 10 della medesima legge (Quadro conoscitivo e basi informative). Il legislatore, in tal modo, ha voluto rafforzare la collaborazione tra enti e creare un unico punto di raccolta delle informazioni provenienti dai diversi sistemi informativi.

Tale integrazione si rende necessaria ed è in coerenza con le strategie della Regione relativamente al completamento e al potenziamento degli strumenti di conoscenza e documentazione delle azioni di programmazione regionale a supporto delle scelte delle politiche in materia di pianificazione territoriale, urbanistica e paesaggistica.

di Maurizio De Gennaro e Francesca Martini

Art. 18

Modifica dell’articolo 10 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 “Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio”

1 Dopo il comma 2 dell’articolo 10 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 è aggiunto il seguente:

“2 bis. La Giunta regionale svolge attività di monitoraggio delle previsioni degli strumenti urbanistici comunali e della loro attuazione, anche mediante la rilevazione sistematica di indicatori appositamente individuati. A tal fine:

a) definisce le tipologie, i parametri di valutazione e i valori di riferimento degli indicatori;

b) conclude specifici protocolli d’intesa con gli enti locali definendo le modalità di interscambio dei dati e le forme di integrazione delle reti e dei sistemi informativi.”.

L’articolo 18 della legge in commento apporta un’integrazione all’articolo 10 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11, aggiungendo il comma 2 bis, con il quale attribuisce alla Giunta regionale il compito di svolgere attività di monitoraggio delle previsioni degli strumenti urbanistici comunali e della loro attuazione, effettuando la rilevazione sistematica di indicatori appositamente individuati.

Nell’ambito delle attività di coordinamento degli Enti Locali, la Giunta regionale, a tal fine, definisce le tipologie, i parametri di valutazione e i valori di riferimento degli indicatori definendo le modalità di interscambio e integrazione dei dati e le forme di integrazione delle reti e dei sistemi informativi.

La nuova disposizione, dunque, rafforza il valore del quadro conoscitivo che costituisce il sistema integrato delle informazioni e dei dati necessari alla comprensione delle tematiche svolte dagli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica. I dati e le informazioni territoriali, dunque, sono una componente fondamentale per la valutazione dello stato del territorio e dei processi evolutivi che lo caratterizzano, nonché il riferimento indispensabile per la definizione degli obiettivi e dei contenuti di una pianificazione urbanistica attenta alla tutela del territorio e degli ecosistemi naturali. Il complesso delle informazioni e dei dati raccolti sono gestititi ed elaborati, ai sensi del nuovo comma 2, dell’articolo 8, l.r. n. 11/2004 dall’Osservatorio della pianificazione.

L’importanza delle informazioni territoriali era già stata riconosciuta dal legislatore regionale sin dall’originaria formulazione dell’articolo 2 della l.r. n.. 11/2004 che individua, quale strumento per la tutela del paesaggio e del territorio, la realizzazione di un sistema informativo territoriale unificato ed accessibile, che consenta di disporre di elementi conoscitivi raffrontabili. A tal fine, con gli Atti di indirizzo, approvati con deliberazione n. 3178 del 8 ottobre 2004 e successivamente modificati, sono stati definiti, ai sensi dell’articolo 50, co. 1, lett. f) i contenuti essenziali del quadro conoscitivo.

Appare significativo evidenziare che i contenuti dell’integrazione dell’articolo 18 della l.r. n. 14/2017 sono in coerenza con il processo di innovazione tecnologica della Pubblica Amministrazione, da tempo avviato dalla Regione del Veneto in attuazione del Codice dell’Amministrazione Digitale (d.lgs. n. 82/2005 e s.m.i) che prevede lo sviluppo della rete dei dati/informazioni territoriali necessari per il supporto alle scelte e decisioni delle politiche territoriali.

di Maurizio De Gennaro e Francesca Martini

Art. 17

Modifica dell’articolo 8 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 “Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio”

1. Il comma 2 dell’articolo 8 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 è così sostituito:

“2. L’osservatorio, in collaborazione con gli enti locali, raccoglie, gestisce ed elabora le informazioni e i dati forniti dal sistema informativo di cui all’articolo 10, ne promuove la conoscenza e la diffusione, verifica il costante aggiornamento delle banche dati territoriali, collabora con gli enti e le strutture locali competenti per l’elaborazione delle politiche urbanistiche e territoriali. A tali fini l’osservatorio promuove la più ampia collaborazione con l’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA) e con l’ARPAV.”.

2. Dopo il comma 2 dell’articolo 8 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 è aggiunto il seguente:

“2 bis. L’osservatorio redige una relazione annuale sullo stato del consumo di suolo, nei suoi diversi aspetti quantitativi e qualitativi, sui processi trasformazione territoriale in atto più rilevanti, sull’entità del patrimonio edilizio dismesso, inutilizzato e sottoutilizzato e sulle aree degradate inutilizzate e sottoutilizzate su cui prioritariamente intervenire con programmi di rigenerazione urbana sostenibile. L’osservatorio fornisce, inoltre, alla Giunta regionale i dati necessari per l’attuazione delle misure e delle disposizioni regionali finalizzate a contenere il consumo di suolo e a promuovere i processi di rigenerazione urbana sostenibile.”.

A seguito delle novità introdotte dal Capo I della legge in commento, il legislatore ha avvertito la necessità di modificare anche alcuni articoli della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 al fine di renderli coerenti con le nuove disposizioni. Tali innovazioni sono state inserite nel Capo II, recante “Modifiche della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 “Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio” e relative disposizioni transitorie applicative”.

L’articolo 17 della legge in commento, che modifica l’articolo 8 della l.r. n. 11/2004, provvedendo alla sostituzione del comma 2 e all’integrazione del suo contenuto, introduce alcune importanti novità alla disciplina dell’Osservatorio della pianificazione territoriale e urbanistica che annovera, tra le proprie finalità, quella di diffondere la conoscenza delle dinamiche territoriali del Veneto e di agevolare le valutazioni degli effetti degli strumenti di pianificazione.

Il nuovo comma 2 prevede che l’Osservatorio raccolga, gestisca ed elabori le informazioni e i dati forniti dal sistema informativo di cui all’articolo 10 della medesima legge (Quadro conoscitivo e basi informative) e ne promuova la conoscenza e la diffusione. A tali fini l’osservatorio promuove la più ampia collaborazione con l’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA) e con l’Agenzia Regionale per la Prevenzione e Protezione Ambientale del Veneto (ARPAV).

Particolare rilievo assumono le funzioni assegnate all’Osservatorio dal comma 2 bis: esse, infatti, sono strettamente correlate alla disciplina regionale sul contenimento di consumo del suolo e all’obiettivo di ridurre progressivamente la copertura artificiale del territorio regionale. L’osservatorio, infatti, quale strumento strategico per il monitoraggio degli effetti e dell’attuazione delle varie normative e discipline, deve redigere una relazione annuale sullo stato del consumo di suolo nei suoi diversi aspetti quantitativi e qualitativi, anche al fine di consentire alla Regione di raggiungere gli obiettivi individuati all’articolo 3 della l.r. n. 14/2017, al cui commento per brevità si rinvia.

Considerata l’ampiezza e l’importanza delle funzioni assegnate all’Osservatorio, le attività di trasformazione e tutela del territorio da parte di tutti i soggetti coinvolti non potrà prescindere dall’analisi e dalla valutazione dei dati forniti dall’Osservatorio che, come noto, collabora con gli enti e le strutture locali competenti per l’elaborazione delle politiche urbanistiche e territoriali, nonché con ISPRA e ARPAV.

La modifica e l’integrazione dell’art. 8 della l.r. n. 11/2004 pertanto si informano alle le strategie della Regione in materia di monitoraggio e controllo del territorio, garantendo la massima interoperabilità di implementazione delle banche dati che popolano il Sistema Informativo Territoriale (SIT) e integrando le funzionalità dell’Infrastruttura Dati Territoriali (IDT) relativamente alla gestione, documentazione e diffusione delle informazioni territoriali, secondo modalità user-friendly.

di Patrizia Petralia

Art. 16

Norma finanziaria

1. Agli oneri derivanti dall’applicazione dell’articolo 10 quantificati in euro 50.000,00 per l’esercizio 2017, si fa fronte con le risorse allocate nella Missione 08 “Assetto del territorio ed edilizia abitativa” Programma 01 “Urbanistica e assetto del territorio” Titolo 1 “Spese correnti”.

2. Per gli esercizi successivi si provvede nei limiti degli stanziamenti annualmente autorizzati dalle rispettive leggi di bilancio, ai sensi di quanto disposo dall’articolo 4 della legge regionale 29 novembre 2001, n. 39 “Ordinamento del bilancio e della contabilità della Regione”.

La norma finanziaria in commento fa riferimento esclusivo agli oneri derivanti dall’applicazione dell’articolo 10 e quantifica l’impegno di spesa per l’esercizio 2017, in euro 50.000, cui si fa fronte con le risorse che sono state assegnate alla Missione 08 “Assetto del territorio ed di edilizia abitativa”, Programma 08.01 “Urbanistica ed assetto del territorio”, che è parte del Documento di Economia e Finanza Regionale (DEFR) 2017-2019 previsto dall’art. 36, co. 3 d.lgs. n. 118/2011.

La Missione 08 del Documento è tutta indirizzata a realizzare il difficile equilibrio tra esigenze insediative e di sviluppo infrastrutturale e sostenibilità ambientale delle trasformazioni e con l’ormai indispensabile contenimento di consumo di suolo agricolo e naturale, col fine ultimo di garantire sicurezza del territorio, tutelare il paesaggio e in ultima analisi migliorare la qualità di vita dei cittadini.

Tendenzialmente il Programma 08.01, con riguardo ad urbanistica e programmazione, considera prioritario promuovere e sostenere il riuso e la rigenerazione di aree già interessate da processi di edificazione, orientando gli interventi edilizi verso ambiti già urbanizzati, degradati o dismessi.

Le azioni regionali vengono indirizzate a migliorare le relazioni fra lo spazio rurale, urbano e rete ecologica, attraverso la valorizzazione del suolo non edificato, la tutela delle superfici agricole per garantirne la fruibilità alle future generazioni, qualificando il paesaggio e preservando la resilienza del territorio agli eventi estremi.

Al finanziamento per gli esercizi successivi, in base al comma 2, si provvederà con futuri stanziamenti, ai sensi di quanto dispone l’articolo 4 della legge regionale n. 39 del 2001 “Ordinamento del bilancio e della contabilità della Regione”.

di Patrizia Petralia

Art. 15

Clausola valutativa

1. Entro due anni dall’entrata in vigore della presente legge, e successivamente con cadenza triennale, la Giunta regionale invia alla competente commissione consiliare una relazione sullo stato di attuazione del presente Capo, indicando in particolare:

a) i programmi di rigenerazione urbana sostenibile approvati ai sensi dell’articolo 7 e gli eventuali finanziamenti del fondo regionale di cui all’articolo 10;

b) gli accordi di programma per interventi di interesse regionale approvati ai sensi dell’articolo 11;

c) gli interventi di demolizione finanziati dal fondo regionale di cui all’articolo 10;

d) il numero dei comuni che hanno previsto nel PI le misure e gli interventi finalizzati alla riqualificazione edilizia ed ambientale di cui all’articolo 5;

e) gli ambiti urbani degradati e le relative schede individuati ai sensi dell’articolo 6, suddivisi per comuni;

f) i progetti relativi agli interventi di cui agli articoli 5 e 6, suddivisi per comuni;

g) il numero dei comuni che hanno adeguato i propri strumenti urbanistici ai sensi dell’articolo 13, comma 10;

h) una stima della consistenza qualitativa e quantitativa della superficie naturale e seminaturale, con particolare riferimento a quella agricola, recuperata o ripristinata a seguito degli interventi previsti dal presente Capo;

i) i piani e i progetti di cui all’articolo 9, comma 2, lettera f), che si sono fregiati dello stemma e del logo della Regione.

2. La disposizione in commento ha il fine di prevedere forme di verifica periodica dello stato di attuazione della legge successivamente alla sua entrata in vigore. Una disposizione che di solito non si legge perché non la si ritiene di interesse per l’applicazione nell’immediato della legge, ma che assume significato a distanza di anni dall’entrata in vigore della disposizione.

L’art. 15 prevede che, entro due anni dall’entrata in vigore della legge, quindi a giugno 2019, e successivamente con cadenza triennale, la Giunta regionale invii alla competente commissione consiliare, la Seconda Commissione, una relazione con cui dà informazione circa i programmi di rigenerazione urbana sostenibile approvati, gli accordi di programma assunti ai sensi dell’art. 11, gli interventi di riqualificazione urbana e di rigenerazione urbana sostenibile, gli ambiti urbani degradati con le loro schede suddivisi per Comuni e il numero di Comuni che hanno previsto nei loro PI le misure e gli interventi di riqualificazione edilizia ed ambientale e che hanno adeguato i propri strumenti urbanistici ai provvedimenti regionali di programmazione e di controllo del contenimento del consumo del suolo. Inoltre, la clausola prevede che relazione contenga la stima della consistenza qualitativa e quantitativa della superficie recuperata o ripristinata all’uso naturale, i piani ed i progetti che hanno ottenuto lo stemma ed il logo della Regione perché riconosciuti “di particolare qualità e rilevanza, rappresentativi di una specifica cultura urbanistica e architettonica del Veneto”, secondo parametri assunti con l’atto di indirizzo regionale di cui al comma 2 lettera e) dell’art. 46 della l.r. n. 11 del 2004 (“legge urbanistica regionale”).

In passato, nella legislazione veneta, le clausole valutative sono state poco utilizzate e solo dagli anni 2000 in poi inserite nelle leggi di più recente approvazione. L’inserimento ormai consolidato nella legislazione di maggior rilievo ed impatto sul territorio e sull’assetto economico e sociale è certamente segno di crescente sensibilità al processo di miglioramento della qualità della legislazione e di valutazione delle politiche che le leggi avviano. Con l’approvazione dei nuovi Statuti regionali, dopo le riforme costituzionali del 1999, la valutazione, attraverso tali clausole, delle politiche degli esecutivi regionali, ha acquisito una nuova connotazione: non più un mero controllo delle politiche degli organi dell’esecutivo, bensì un contributo importante alla funzione legislativa e di indirizzo dei Consigli.

La rivalutata funzione di verifica degli effetti reali delle leggi sulla società civile trova ragione nella considerazione che un Consiglio regionale più consapevole degli effetti e delle conseguenze delle proprie leggi e delle politiche da esse attivate, viene messo realmente in grado di confrontarsi con il contesto sociale ed economico del territorio della regione. Questa nuova lettura della funzione di controllo dei Consigli ha trovato collocazione all’interno di molti Statuti. Nello Statuto Veneto, in particolare, l’art. 23 comma 2 prevede che “Le leggi e il Regolamento stabiliscono gli strumenti e le modalità per verificare preventivamente l’impatto e la fattibilità dei progetti di legge e per valutare gli effetti realizzati nell’applicazione delle leggi.” E tale ultima finalità è lo scopo perseguito dalla clausola valutativa dell’articolo 15, che impegna l’esecutivo a raccogliere tutti i dati indicati nella norma e renderli fruibili in primo luogo alla competente Commissione consiliare ma anche al Presidente e agli stessi componenti della Giunta, agli uffici regionali, agli enti locali; dati che, ad avviso di chi scrive, potrebbe essere opportuno rendere pubblici, pur in forma sintetica, anche ai soggetti privati interessati alla materia.

Le importanti informazioni che l’articolo in commento richiama, tuttavia, non devono restare mero adempimento burocratico, un “gioco di società” che impegna gli uffici di Regione e Comuni e poi lascia indifferenti i politici. Una sfida così importante come quella lanciata con la l.r. n. 14/2017, richiede uno sforzo che deve andare oltre le procedure formali e indirizzare soprattutto la politica a verificare come gli interventi pubblici previsti nel testo di legge e nei suoi provvedimenti attuativi, abbiano trovato una loro traduzione concreta nella realtà, decidendo eventuali interventi normativi, a dimostrazione della capacità di riuscire a contemperare i problemi dell’ambiente con quelli dell’economia, di superare la nota antinomia tra i bisogni di sviluppo e la difesa del territorio, in ultima analisi, a dar prova di essere in grado di dare adeguate risposte alle esigenze delle collettività locali.

Oltre alla ricognizione, che è ovviamente preliminare alla valutazione degli effetti prodotti dalla attuazione della legge, essenziale e delicata sarà la fase successiva della analisi di tutti i dati rilevati per trarre dalle informazioni gli elementi di giudizio che poi potranno dare impulso politico agli eventuali interventi modificativi o integrativi della normativa. Infatti, solo una informazione corretta e completa potrà efficacemente reindirizzare l’attività della amministrazione della regione e degli enti locali, orientandole ad assumere provvedimenti che permettano di ridurre, anno dopo anno, il consumo del suolo e che restituiscano ai nostri centri urbani più degradati quegli aspetti architettonici “all’italiana”, in senso non solo estetico ma anche di fruibilità sociale, che il mondo ci invidia.

di Enrico Gaz

Art. 14

Procedure per l’adeguamento degli strumenti urbanistici comunali

1. Per le finalità di cui al comma 10 dell’articolo 13:

a) i comuni non dotati di piano di assetto del territorio (PAT), in deroga al divieto di cui all’articolo 48, comma 1, della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11, approvano la variante al piano regolatore generale secondo la procedura di cui all’articolo 50, commi 6, 7 e 8 della legge regionale 27 giugno 1985, n. 61;

b) i comuni dotati di PAT, in deroga a quanto previsto dall’articolo 14 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 e dall’articolo 3 della legge regionale 30 dicembre 2016, n. 30 “Collegato alla legge di stabilità regionale 2017”, approvano la variante urbanistica secondo la procedura di cui ai commi 2, 3, 4 e 5.

2. Entro otto giorni dall’adozione, la variante al PAT è depositata e resa pubblica presso la sede del comune per trenta giorni consecutivi, decorsi i quali chiunque può formulare osservazioni entro i successivi trenta giorni. Dell’avvenuto deposito è data notizia con le modalità di cui all’articolo 32, della legge 18 giugno 2009, n. 69 “Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile”. Il comune può attuare ogni altra forma di pubblicità ritenuta opportuna.

3. Nei trenta giorni successivi alla scadenza del termine per la presentazione delle osservazioni, il consiglio comunale decide sulle stesse e contestualmente approva la variante semplificata.

4. Copia integrale della variante approvata è trasmessa, a fini conoscitivi, all’ente competente all’approvazione del PAT, ed è depositata presso la sede del comune per la libera consultazione.

5. La variante diventa efficace quindici giorni dopo la sua pubblicazione nel sito internet del comune.

L’effettiva messa a regime dell’impianto disegnato dalla legge pone un suo fulcro nodale ed avanzato nel recepimento pianificatorio. Saranno infatti gli strumenti urbanistici comunali che, in via derivata, faranno propri i canoni dispositivi delineati a livello regionale, mirandoli alle esigenze e alle specificità dell’assetto locale. L’articolo sin dalla titolazione fa riferimento esclusivo ai soli piani comunali. Questa apposita attività deliberativa di tipo inclusivo, finalizzata al concreto adeguamento della pianificazione urbanistica vigente, vede dunque esclusa la dimensione provinciale la cui programmazione resta estranea agli obblighi qui considerati, i quali interagiscono unicamente con la strumentazione a base municipale.

La scelta appare il frutto di una precisa decisione operativa sposata dal legislatore regionale nel comprensibile intento di promuovere una attuazione spedita della nuova disciplina. A questo fine si sono sottratte le modalità esecutive al rigoroso rispetto dei diversi livelli di pianificazione nel governo del territorio, secondo l’ordine tracciato dall’art. 3 della l.r. n. 11 del 2004 (cioè la vigente legge urbanistica veneta). La norma appena richiamata afferma, in effetti, che “il governo del territorio si attua attraverso la pianificazione, urbanistica e territoriale del comune, della provincia e della Regione” e che “i diversi livelli di pianificazione sono tra loro coordinati nel rispetto dei principi di sussidiarietà e coerenza; in particolare, ciascun piano indica il complesso delle direttive per la redazione degli strumenti di pianificazione di livello inferiore”.

L’opzione promossa dall’articolo in commento, al di là della portata tecnico-urbanistica, favorisce la marginalizzazione del ruolo riservato alla pianificazione provinciale, tanto più se si considera che tra i contenuti tipici del PTCP si ritrovano molte delle aree tematiche valorizzate dalla presente legge, a cominciare – ad esempio – dalla protezione della biodiversità tramite il recepimento “dei siti interessati da habitat naturali e da specie floristiche e faunistiche di interesse comunitario” di cui parla la lett. b) dell’art. 22.1 della l.r. n. 11 del 2004 oppure dalle “strategia di tutela e di valorizzazione del patrimonio agro-forestale e dell’agricoltura specializzata in coerenza con gli strumenti di programmazione del settore agricolo e forestale” menzionate alla successiva lett. d). Senza dire, poi, che lo stesso Statuto regionale riconosce alla provincia montana di Belluno forme e condizioni particolari di autonomia proprio in materia di governo del territorio (si veda il comma 5 dell’art. 15 dello Statuto), ragion per cui il salto a piè pari dell’ambito provinciale traduce una marcata direzione di segno differente. Sullo sfondo, resta in ogni caso azionabile, a fronte di eventuali conflitti tra i diversi atti locali di programmazione, la possibilità di ricorrere allo strumento di risoluzione ora dato dall’art. 11 ter della citata l.r. n. 11 del 2004 (ed aggiunto dal comma 1 dell’art. 63 della recente legge regionale 30 dicembre 2016, n. 30) il quale, con la superiore regia regionale, consente nella semplice sede della conferenza di servizi di variare gli strumenti di pianificazione comunale e provinciale al fine di garantirne il coordinamento “se sussistano disposizioni della pianificazione incoerenti o contrastanti tra loro” (cfr. il primo comma della norma).

Gli obblighi di adeguamento previsti dall’articolo in esame inquadrano il loro adempimento entro una volta temporale che si ricava dalle precedenti disposizioni di riferimento (artt. 4 e 13 della legge), vale a dire nell’arco cronologico dato dai centoottanta giorni successivi all’entrata in vigore della legge e stabiliti per il provvedimento applicativo della Giunta regionale (lett. a) del comma 2 dell’art. 4) nonché dagli ulteriori diciotto mesi (dalla pubblicazione sul BUR di tale provvedimento) per l’aggiornamento dei piani comunali (comma 10 del precedente art. 13). In buona sostanza, entro la cornice massima di due anni dall’entrata in vigore (integrati dai venti quattro mesi derivanti dalla sommatoria dei due periodi di legge) si prospetta il completamento delle procedure di ricezione, pena il ricorso da parte del Presidente della Regione all’esercizio dei poteri sostitutivi (si veda il comma 11 dell’art. 13).

Ben conscia che molti Comuni veneti, pur a più di tredici anni dalla promulgazione della l.r. n. 11/2004, sono tuttora sforniti di P.A.T., la norma differenzia le procedure applicabili dalle municipalità a seconda che siano o meno dotate di piano di assetto del territorio, focalizzandone la tipologia in due distinte lettere del comma 1 dell’articolo.

Si potrebbe discutere sulla ragionevolezza dell’aver inquadrato due diverse procedure, invece di premiare una semplificazione unitaria del percorso deliberativo di ricezione. Quel che è certo è che, alla prova dell’impatto pratico, la distinzione –concepita per rispondere all’ovvia esigenza di prendere in considerazione entrambe le categorie di pianificazione comunale presenti- si rivela non solo nominalistica. Come si vedrà, dal punto di vista dei contenuti procedurali vengono in rilievo termini e sequenze che in parte divergono sensibilmente, con riverberi concreti – in special modo di tipo temporale – non trascurabili.

Principiando dai Comuni privi di PAT, l’articolo in commento si vede costretto ad introdurre per essi l’ennesima deroga al divieto imposto dal primo comma dell’art. 48 della l.r. 11/04, secondo cui “fino all’approvazione del primo piano di assetto del territorio (PAT), il comune non può adottare varianti allo strumento urbanistico generale vigente”. Come noto, l’art. 48 in parola, nato nella sua versione originaria come norma di sette commi, si è via via irrobustito sino a raggiungere, per effetto di una alluvionale serie di novellazioni e variazioni, i ventidue commi complessivi, ciascuno dei quali deputato a specificare tempi e condizioni di una pluralità di deroghe concepite per assicurare una minimale elasticità modificativa ai datati PRG. Ad esse ora sommiamo anche le procedure applicative della legge sul consumo del suolo e questo – ad onor del vero – va salutato con sicuro favore perché sarebbe stato paradossale esentare dall’adeguamento i vecchi piani generali, notoriamente più benevoli verso le nuove iniziative costruttive, inducendo una sorta di conseguenza premiale a vantaggio degli strumenti meno aggiornati. Per altro verso, inoltre, questo avrebbe pesantemente frustrato e contraddetto quello stesso effetto promozionale dell’approdo ai piani di assetto che costituisce la ragione prima delle limitazioni fissate a suo tempo con il menzionato art. 48.

Per questi comuni, la lettera a) del primo comma dell’articolo rispolvera il procedimento semplificato introdotto – attraverso una modificazione dell’art. 50 della l.r. n. 61/85 – dalla l.r. n. 21/98 per alcuni tipi di varianti parziali. Al tempo, detta modificazione fu accolta con plauso generale perché consentiva senza il coinvolgimento della Regione di gestire “in casa”, cioè nel solo contesto dell’amministrazione comunale, un nutrito elenco di varianti minori, dette “mini-varianti” o “varianti leggere”, riducendo di molto i tempi e gli incombenti relativi.

Ora, quella medesima procedura viene riproposta pari pari per varianti di ben diversa caratura e, potenzialmente, di incidenza territoriale tutt’altro che leggera, dato che saranno chiamate ad interiorizzare nella disciplina locale direttive precise e vincolanti sulla quantità del suolo trasformabile ed altre similari prescrizioni di corredo. È però del tutto condivisibile la preferenza cristallizzata per tale modalità, dal momento che, nonostante i contenuti “pesanti”, gli adeguamenti in questione si muoveranno entro un percorso di piena sicurezza attuativa: detto altrimenti, non si ha riguardo – com’era nel caso del quarto comma dell’art. 50 – a libere varianti promosse su autonomo impulso comunale ma a varianti ad oggetto predefinito – ove la Regione circoscrive in partenza l’esatto perimetro dello spazio deliberativo – e soprattutto a varianti dovute, stante le potestà presidenziali sostitutive prima accennate.

Il richiamo dei soli commi 6, 7 e 8 dell’art. 50 fa chiaramente intendere che il rinvio all’art. 50 è di natura squisitamente procedurale per cui esso non potrà intendersi esteso anche ai presupposti sostanziali enucleati dalle disposizioni connesse. In altre parole, il ricorso alla procedura di cui si discute sarà sempre possibile in sede di adeguamento alla legge sul consumo del suolo anche se le previsioni interessano – ad esempio – porzioni territoriali “circostanti gli edifici vincolati ai sensi dell’articolo 1 della legge 1° giugno 1939, n. 1089, per una fascia non inferiore a metri lineari 200 dai confini dell’edificio, delle sue pertinenze ed eventuali aree a parco”, aree nelle quali sarebbe vietata ai sensi del quarto comma dell’art. 50 la procedura in questione.

Sotto il profilo della scansione degli atti, i commi 6 e 7 dell’art. 50 prevedono: l’adozione del consiglio comunale; il deposito entro cinque giorni presso la segreteria del Comune e della provincia; la messa a disposizione del pubblico per dieci giorni; la possibilità di presentare osservazioni nei successivi venti giorni ed infine l’approvazione del consiglio comunale entro trenta giorni dalla scadenza del termine stabilito per la presentazione delle osservazioni.

Per i Comuni dotati di PAT l’articolo in commento consente una diversa deroga espressa, riferita al procedimento usuale scandito all’art. 14 della l.r. n. 11 del 2004, vale a dire il procedimento di normale assunzione del piano di assetto. Nonostante l’assenza di un riferimento esplicito, va ritenuto che la deroga sia riferibile anche ai Comuni dotati di PATI e, quindi, al procedimento specificato per essi all’art. 16 della medesima l.r. n. 11/04, stante la filiazione di detta procedura dallo schema ordinario suggellato all’art. 14 e, specialmente, stante il disposto del quinto comma dell’art. 16 citato, a mente del quale “qualora le varianti riguardino il territorio di un solo comune e non incidano sui contenuti intercomunali del piano, ovvero si rendano necessarie ai soli fini dell’adeguamento alle prescrizioni del PTRC o del PTCP, o riguardino opere di competenza regionale ai sensi dell’articolo 2, comma 2, lettera a) della legge regionale 7 novembre 2003, n. 27 , possono essere approvate anche con le procedure previste all’articolo 14 dal comune nel cui territorio ricade la variante proposta”.

Per quanto riguarda, poi, l’area veneziana la deroga riguarda in modo espresso anche il peculiare regime di regolamentazione delle funzioni urbanistiche della Città metropolitana previsto dall’art. 3 della l.r. n. 30/16, con la conseguenza che la procedura semplificata che si passa ad esporre può dirsi indistintamente applicabile sull’intero territorio regionale.

Spetta ai commi 2 e 3 della norma articolarne lo sviluppo come segue: adozione della variante ed entro otto giorni (non cinque come per l’art. 50 sopra illustrato) deposito della stessa presso la sede del comune; esposizione al pubblico per trenta giorni consecutivi (non più dieci); presentazione di osservazioni entro i successivi trenta giorni (non più venti); approvazione finale da parte del consiglio comunale nei trenta giorni successivi alla scadenza del termine per la presentazione delle osservazioni.

A parte l’identità di questo ultimo termine sono quindi notevoli le dissimiglianze tra le due procedure nella tempistica di riferimento, nettamente sbilanciata verso una più spiccata matrice acceleratoria dell’iter definito dalla l.r. n. 61/85.

Possono, infine, risultare utili due ultime notazioni pratiche rispettivamente sulla pubblicazione e conoscibilità delle varianti e sulla loro entrata in vigore.

Quanto al primo profilo, il comma 4 dispone che oltre al deposito per la libera consultazione in Comune la variante debba essere trasmessa all’ente che approva il PAT nonché – ai sensi del comma 10 del precedente art. 13- sempre alla Regione. Analoga statuizione sul doveroso invio alla struttura regionale competente viene enunciata dal comma 8 dell’art. 50 della l.r. n. 61/85.

Quanto al secondo profilo non è superfluo sottolineare la difforme misura temporale di entrata in vigore dei due tipi di varianti di adeguamento: mentre per i Comuni non dotati di PAT la variante “acquista efficacia trascorsi trenta giorni dalla pubblicazione nell’albo” comunale, come dettato dal comma 8 sempre dell’art. 50, per i Comuni dotati di PAT la variante diventa efficacia quindici giorni dopo la pubblicazione sul sito comunale, come stabilisce il comma 5 del presente articolo. Ci troviamo quindi in presenza di un significativo dimezzamento del termine di cui l’operatore dovrà – di necessità – tenere adeguato conto.

di Roberto Travaglini

Art. 13

Disposizioni transitorie

1. Fermo restando quanto previsto dall’articolo 12, fino all’emanazione del provvedimento di cui all’articolo 4, comma 2, lettera a):

a) non è consentito consumo di suolo;

b) non è consentita l’introduzione nei piani territoriali ed urbanistici di nuove previsioni che comportino consumo di suolo.

2. In deroga alla limitazione di cui al comma 1, lettera a), sono consentiti gli interventi negli ambiti inedificati nella misura del 30 per cento della capacità edificatoria complessivamente assegnata dal Piano di assetto del territorio di cui all’articolo 13 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 o, per i comuni che non ne sono ancora dotati, dal Piano regolatore generale e, comunque, non oltre la capacità massima assegnata.

3. I Piani degli interventi (PI) che hanno formalmente avviato la procedura di formazione ai sensi dell’articolo 18, comma 1, della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11, alla data di entrata in vigore della presente legge, possono concludere il procedimento di formazione del piano in deroga alla limitazione di cui al comma 1, lettera b).

4. Sono fatti salvi i procedimenti in corso alla data di entrata in vigore della presente legge relativi:

a) ai titoli abilitativi edilizi, comunque denominati, aventi ad oggetto interventi comportanti consumo di suolo;

b) ai piani urbanistici attuativi, comunque denominati, la cui realizzazione comporta consumo di suolo.

5. Per i procedimenti in corso di cui al comma 4 si intendono:

a) nel caso dei titoli abilitativi edilizi, i procedimenti già avviati con la presentazione allo sportello unico della domanda di permesso di costruire ovvero delle comunicazioni o segnalazioni, comunque denominate, relative ai diversi titoli abilitativi, corredate dagli eventuali elaborati richiesti dalla vigente normativa;

b) nel caso dei piani urbanistici attuativi, i procedimenti già avviati con la presentazione al comune della proposta corredata dagli elaborati necessari ai sensi dell’articolo 19, comma 2, della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11. Sono comunque fatti salvi i piani urbanistici attuativi per i quali siano già stati approvati gli ambiti di intervento.

6. Sono, altresì, fatti salvi gli accordi tra soggetti pubblici e privati, di cui all’articolo 6 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11, per i quali, alla data di entrata in vigore della presente legge, sia già stata deliberata dalla giunta o dal consiglio comunale la dichiarazione di interesse pubblico, nonché gli accordi di programma di cui all’articolo 7 della medesima legge regionale 23 aprile 2004, n. 11, relativamente ai quali entro la medesima data la conferenza decisoria abbia già perfezionato il contenuto dell’accordo.

7. I piani di assetto del territorio (PAT) già adottati alla data di entrata in vigore della presente legge possono concludere il procedimento di formazione del piano secondo le disposizioni vigenti al momento della loro adozione.

8. Qualora il provvedimento di cui all’articolo 4, comma 2, lettera a), non sia emanato nel termine indicato, la percentuale di cui al comma 2 è incrementata di un ulteriore 20 per cento.

9. Gli ambiti di urbanizzazione consolidata, di cui all’articolo 2, comma 1, lettera e), sono individuati con provvedimento della giunta o del consiglio comunale e sono trasmessi in Regione entro il termine previsto dal comma 5 dell’articolo 4. I comuni, in sede di adeguamento della strumento urbanistico generale ai sensi del comma 10 confermano o rettificano detti ambiti.

10. Entro diciotto mesi dalla pubblicazione nel BUR del provvedimento della Giunta regionale di cui all’articolo 4, comma 2, lettera a), i comuni approvano la variante di adeguamento allo strumento urbanistico generale secondo le procedure semplificate di cui all’articolo 14 e, contestualmente alla sua pubblicazione, ne trasmettono copia integrale alla Regione.

11. Trascorsi i termini di cui al comma 10 senza che il comune abbia provveduto, il Presidente della Giunta regionale esercita i poteri sostitutivi secondo le procedure di cui all’articolo 30 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11.

12. Fino a quando i comuni o la Regione non provvedono rispettivamente ai sensi dei commi 10 e 11, continuano ad applicarsi i commi 1, 2, 4, 5, 6 e 8, fermi restando, qualora più restrittivi, i limiti definiti dal provvedimento di cui all’articolo 4, comma 2, lettera a).

13. Per le finalità di cui agli articoli 5 e 6, i comuni non ancora dotati di PAT possono adottare, in deroga al divieto di cui all’articolo 48, comma 1, della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11, una variante al piano regolatore generale con la procedura di cui all’articolo 50, commi 6, 7 e 8, della legge regionale 27 giugno 1985, n. 61 “Norme per l’assetto e l’uso del territorio”.

14. Nei comuni non dotati di PAT si applica l’articolo 18, commi 7 e 7 bis, della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11, e il termine quinquennale di decadenza decorre dall’entrata in vigore della presente legge.

Sommario: 1. Il comma 1 – 2. Il comma 2 – 3. Il comma 3 – 4. Il comma 4 – 5. Il comma 5 – 6. Il comma 6 – 7. Il comma 7 – 8. Il comma 8 – 9. Il comma 9 – 10. Il comma 10 – 11. Il comma 11 – 12. Il comma 12 – 13. Il comma 13 – 14. Il comma 14.

1. Il comma 1

L’art. 13 della l.r. n. 14/2017 delinea un complesso regime transitorio riguardo alla disciplina del contenimento del consumo di suolo, cercando di coniugare l’efficacia sin dall’entrata in vigore del provvedimento legislativo di almeno alcune misure di carattere provvisorio, con la tutela di situazioni giuridiche soggettive qualificate dall’aspettativa di poter attuare interventi consentiti dalla vigente strumentazione urbanistica.

Il comma 1 della disposizione in commento, fatto salvo quanto previsto dall’articolo precedente, al cui commento si rinvia, statuisce che dall’entrata in vigore della l.r. n. 14/2017 (ovvero a partire dal 24 giugno 2017) e fino all’emanazione del provvedimento di cui all’art. 4, co. 2, lett. a)^[1] – prevista entro 180 giorni (ovvero entro il 21 dicembre 2017)^[2]:

1. non è consentito consumo di suolo, ovvero non sono consentiti interventi qualificabili come fonte di tale consumo ai sensi del combinato disposto della definizione di cui all’art. 2, co. 1, lett. c), letta in combinazione con quelle riportate nelle lett. a), b), d) ed e) della medesima disposizione;
2. non è consentito introdurre nei piani territoriali, così come in quelli urbanistici, previsioni comportanti consumo di suolo nella medesima accezione sopra richiamata.

Se la disciplina transitoria si limitasse al descritto comma 1, il nuovo provvedimento legislativo regionale avrebbe un’indubbia, quanto univoca, efficacia riguardo al contenimento del consumo di suolo, che verrebbe inibito sia nel caso fosse già previsto dagli strumenti territoriali ed urbanistici vigenti, sia in quanto contenuto di nuove previsioni pianificatorie.

2. Il comma 2

Il richiamato contemperamento tra le esigenze di adeguata efficacia delle misure contenitive del consumo di suolo con quelle di tutela delle situazioni giuridiche soggettive qualificate di quanti sono titolati, in base alla strumentazione urbanistica vigente, a realizzare interventi comportati consumo di suolo, è perseguito a partire dal comma 2 della norma in commento.

Tale comma, con riferimento al medesimo arco temporale considerato dal comma 1^[3], consente – pur comportando consumo di suolo – “gli interventi negli ambiti inedificati nella misura del 30 per cento della capacità edificatoria complessivamente assegnata dal Piano di assetto del territorio … o, per i comuni che non ne sono ancora dotati, dal Piano regolatore generale e, comunque, non oltre la capacità massima assegnata”.

Va evidenziato che la disposizione in esame fa in primo luogo riferimento ad una percentuale (30%) della “capacità edificatoria complessivamente assegnata dal Piano di assetto del territorio”, espressione che impone alcune riflessioni interpretative, unitamente ad una considerazione critica quanto alla relativa coerenza sistematica.

Constatato che di “capacità edificatoria” la l.r. n. 11/2004 parla esclusivamente nell’art. 36, relativamente alla compensazione urbanistica^[4], si rileva che l’espressione equivalente “potenzialità edificatoria” viene utilizzata dall’art. 7 (Varianti verdi per la riclassificazione delle aree edificabili) della l.r. 16 marzo 2015, n. 4^[5].

Come si ricava dalla Circolare 11 febbraio 2016, n. 1, approvata con DGR 2 febbraio 2016, n. 99, recante istruzioni per l’applicazione dell’art. 7 della l.r. n. 4/2015, la potenzialità/capacità edificatoria è entità definita dal PI, tant’è che la c.d. “variante verde” è variante al Piano degli interventi.

Pertanto, quando la norma ora in commento parla di “30 per cento della capacità edificatoria complessivamente assegnata dal Piano di assetto del territorio” non può che riferirsi alla capacità edificatoria che in virtù di tale “assegnazione” operata dal PAT risulta, poi, definita nel PI.

C’è solo da chiedersi perché il legislatore sia ricorso a tale contorsione espressiva (capacità edificatoria assegnata dal PAT) e non abbia, invece, fatto più semplicemente ed univocamente riferimento alla capacità edificatoria prevista (o definita) dal/nel PI.^[6]

Ciò detto, ad avviso di scrive la previsione in commento, con il pur comprensibile obiettivo di “graduare” le misure contenitive del consumo di suolo nella prima fase di vigenza del nuovo provvedimento legislativo, assume a riferimento un parametro – la capacità edificatoria – poco pertinente con l’ambito materiale costituito dal consumo di suolo.

Quest’ultimo si “combatte”, o quanto meno si “contiene”, non tanto limitando la capacità edificatoria, quanto il suolo naturale e seminaturale consumabile.

In sostanza, il legislatore avrebbe fatto meglio – risultando più coerente con l’intera finalità del Capo I della l.r. n. 14/2017 – se avesse riferito la percentuale (30%) alla superficie agricola trasformabile prevista dal PI vigente^[7] e che potrebbe corrispondere a tutta, o solo ad una parte, della SAT contemplata nel PAT^[8].

La norma si occupa anche dei Comuni privi del PAT, prescrivendo che la percentuale (30%) sia riferita al vigente PRG.

Oscura, almeno per chi scrive, appare la condizione “di chiusura”, secondo cui, ferma restando la percentuale (30%) riferita alla “capacità edificatoria complessivamente assegnata” dal PAT o, in sua assenza, dal PRG, gli interventi negli ambiti inedificati sono consentiti “non oltre la capacità massima assegnata”.

Se quest’ultima è l’entità di cui calcolare il relativo 30%, non si capisce come questo limite possa concorrere (la norma usa l’espressione “e, comunque”) con l’entità complessiva (che ne è il 100%)!

Infine, anche l’espressione “ambiti inedificati” non appare di agevole interpretazione, atteso che non se ne rinviene la presenza né all’interno della l.r. n. 11/2004, né tra le definizioni riportate nell’art. 2 della l.r. n. 17/2016.

3. Il comma 3

La disposizione, introdotta con un emendamento al testo licenziato dalla II^ Commissione consiliare, deroga al divieto di introdurre negli strumenti urbanistici, a far data dal 24 giugno 2017, nuove previsioni comportanti consumo di suolo, consentendo la conclusione del procedimento formativo a quei PI che l’abbiano formalmente avviato a tale data.

Per considerare avviata la procedura di formazione del PI la norma in commento richiama l’art. 18, co. 1, della l.r. n. 11/2004, in base al quale “Il sindaco predispone un documento in cui sono evidenziati, secondo le priorità, le trasformazioni urbanistiche, gli interventi, le opere pubbliche da realizzarsi nonché gli effetti attesi e lo illustra presso la sede del comune nel corso di un apposito consiglio comunale”.

Pur in assenza di ulteriori precisazioni sul punto, si ritiene che per il concretizzarsi della fattispecie in esame sia necessario lo svolgimento della seduta consiliare nel corso della quale il sindaco abbia illustrato il documento “programmatico”.

4. Il comma 4

Il comma in rubrica fa salvi i procedimenti relativi alla formazione, perfezionamento ed efficacia dei titoli edilizi (permessi di costruire, segnalazioni certificate di inizio attività, comunicazioni di inizio lavori asseverate, comunicazioni di inizio lavori) e dei piani urbanistici attuativi che abbiano già avuto inizio (e quindi risultino in corso) alla data di entrata in vigore della l.r. n. 14/2017 (ovvero al 24 giugno 2017), ancorché riguardino interventi comportanti, a norma dell’art. 2, co. 1, lett. c), consumo di suolo.

5. Il comma 5

La disposizione indica gli elementi costitutivi delle fattispecie indicate al comma precedente, chiarendo che nel caso dei titoli edilizi diretti il relativo procedimento si deve considerare in corso “con la presentazione allo sportello unico della domanda di permesso di costruire ovvero delle comunicazioni o segnalazioni, comunque denominate, relative ai diversi titoli abilitativi, corredate dagli eventuali elaborati richiesti dalla vigente normativa”^[9], mentre nel caso di piani urbanistici attuativi il relativo procedimento dev’essere ritenuto in corso “con la presentazione al comune della proposta corredata dagli elaborati necessari ai sensi dell’articolo 19, comma 2”, della l.r. n. 11/2004^[10].

Con un’aggiunta introdotta dal Consiglio regionale in occasione dell’approvazione finale del provvedimento, il comma in esame si completa con un ulteriore periodo che recita “Sono comunque fatti salvi i piani urbanistici attuativi per i quali siano già stati approvati gli ambiti di intervento”.

Si tratta di una disposizione che lascia alquanto perplessi, sol che si consideri il disposto dell’art. 17, co. 2, della l.r. n. 11/2004, finalizzato a disciplinare i contenuti del PI, secondo cui “Il PI in coerenza e in attuazione del piano di assetto del territorio (PAT) sulla base del quadro conoscitivo aggiornato provvede a: …. b) individuare le aree in cui gli interventi sono subordinati alla predisposizione di PUA o di comparti urbanistici e dettare criteri e limiti per la modifica dei perimetri da parte dei PUA …”.

Orbene, se non è revocabile in dubbio che la norma testé riprodotta demanda al PI l’individuazione delle aree (ovvero degli ambiti) per intervenire nelle quali è necessario il previo strumento urbanistico attuativo, c’è da chiedersi in che cosa di ulteriore, rispetto all’approvazione del PI recante la predetta individuazione, si traduca l’approvazione degli ambiti di intervento di cui parla il secondo periodo dell’art. 13, co. 5, della l.r. n. 14/2017.

Non essendo in grado di fornire una risposta a tale domanda – perché la vigente disciplina in materia non sembra offrirne alcuna – la conseguenza di questo inopinato emendamento approvato dal Consiglio regionale sembrerebbe, ad una prima lettura, comportare la “salvezza” di tutti i PUA, sebbene non ancora avviati nel relativo procedimento di formazione (ai sensi del primo periodo dello stesso comma 5), in quanto comunque definiti dal PI nei rispettivi ambiti d’intervento.

Effetto paradossale, che minerebbe alla radice ogni coerenza logica del provvedimento legislativo in esame, e che impone, pertanto – oltre ad una “cautelare” neutralizzazione sul piano applicativo – un tempestivo chiarimento, quanto meno in via interpretativa, ancorché la formulazione letterale della norma raccomandi un intervento correttivo da parte dello stesso legislatore.

6. Il comma 6

In questo ulteriore comma, la l.r. n. 14/2017 si preoccupa di “fare salvi”, ovvero di non vanificare, due peculiari tipologie di accordi – quelli pubblico-privati dell’art. 6^[11] della l.r. n. 11/2004 e quelli pubblico-pubblico dell’art. 7^[12] della medesima legge regionale sul governo del territorio – finalizzati a definire contenuti della pianificazione urbanistica generale, ma non ancora tradottisi in interventi per i quali sia stato almeno avviato il procedimento avente ad oggetto il perfezionamento del corrispondente titolo edilizio o del piano urbanistico attuativo (nel caso degli accordi ex art. 6), oppure il programma avente ad oggetto l’intervento, l’opera pubblica o di interesse pubblico (nel caso degli accordi di programma ex art. 7).

Relativamente agli accordi pubblico-privati, va evidenziato come, nel corso dell’approvazione definitiva del testo legislativo, le parole “già sottoscritti alla data di entrata in vigore della presente legge” – presenti nel testo approvato dalla II^ Commissione consiliare – siano state sostituite con “per i quali, alla data di entrata in vigore della presente legge, sia già stata deliberata dalla giunta o dal consiglio comunale la dichiarazione di interesse pubblico”.

La descritta modifica introduce nella fattispecie procedimentale disciplinata dall’art. 6 della l.r. n. 11/2004 un elemento – la dichiarazione di pubblico interesse dell’accordo – che la norma da ultimo richiamata non identifica, limitandosi a stabilire che le proposte di progetti e le iniziative oggetto dell’accordo debbono essere “di rilevante interesse pubblico”.

È, pur tuttavia, prassi diffusa e condivisa che nell’iter formativo dell’accordo pubblico-privato – accordo, a sua volta di natura endoprocedimentale rispetto al procedimento di formazione dello strumento urbanistico – si abbia un passaggio deliberativo attestante la sussistenza di quell’interesse pubblico prevalente, richiesto dalla disposizione legislativa a fondamento della legittimità dell’accordo medesimo.

Si tratta dell’accertamento e della conseguente attestazione di sussistenza di un presupposto legale dell’accordo, che ne precede la sottoscrizione, a sua volta prodromica all’adozione del piano al quale accede e del quale costituisce parte integrante ex art. 6, co. 3, della l.r. n. 11/2004^[13].

Ne consegue che la modifica introdotta in sede di approvazione finale della l.r. n. 14/2017 ha esteso la portata “derogatoria” della fattispecie in commento, facendo salvi non soltanto gli accordi già sottoscritti alla data del 24 giugno 2017, ma anche quelli che, pur non essendolo, sono già stati oggetto, alla medesima data, di una dichiarazione di pubblico interesse.

Quanto all’organo comunale competente a dichiarare il pubblico interesse dell’accordo, la norma in commento menziona alternativamente la giunta ed il consiglio comunale, anche se un’adeguata tecnica legislativa avrebbe dovuto portare all’individuazione di un solo organo, in base al riparto di competenze desumibile dal combinato disposto degli artt. 42 e 48 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL). Considerato che la materia dei piani urbanistici^[14] è attribuita al Consiglio comunale, si è propensi a ritenere che quest’ultimo avrebbe dovuto essere l’unico organo cui riservare la dichiarazione di pubblico interesse degli accordi ex art. 6 della l.r. n. 11/2004.

Quanto agli accordi di programma di cui al successivo art. 7 della legge regionale sul governo del territorio, la norma in commento fa salvi -sottraendoli alla disciplina transitoria di contenimento del consumo di suolo – quelli che al 24 giugno 2017 abbiano già registrato il perfezionamento dei contenuti dell’accordo nella conferenza decisoria (il riferimento implicito è alla fase procedimentale contemplata nell’art. 7, co. 4, della l.r. n. 11/2004).

7. Il comma 7

Anche la disposizione in rubrica costituisce il frutto dell’accoglimento di un emendamento presentato in occasione della votazione finale del provvedimento legislativo in commento.

In esito ad essa il PAT già adottati alla data del 24 giugno 2017 possono concludere il relativo iter formativo – e quindi giungere alla definitiva approvazione – sulla base della disciplina vigente al momento dell’adozione.

Questo significa che non vengono “condizionati” dalle misure “contenitive” del consumo di suolo dettate dal comma 1, lett. b), dell’art. 13 della l.r. n. 14/2017.

Va da sé, peraltro, che la traduzione operativa delle previsioni strutturali del PAT dovrà, al contrario, confrontarsi con la disciplina configurata nella l.r. n. 14/2017, sia in ordine ai contenuti del PRG divenuto PI ai sensi dell’art. 48, co. 5 bis, della l.r. n. 11/2004, sia in relazione ad un “nuovo” PI.

8. Il comma 8

Il comma stabilisce che laddove il provvedimento di Giunta – chiamato a fissare la quantità massima di consumo di suolo ammesso nel territorio regionale e la relativa ripartizione per ambiti comunali o sovracomunali omogenei – entro il 21 dicembre 2017 (180 giorni dall’entrata in vigore della l.r. n. 14/2017), termine prorogabile di ulteriori 60 giorni (e quindi fino al 19 febbraio 2018) a fronte della richiesta di parere prevista dall’art. 4, co. 4, la percentuale fissata dall’art. 13, co. 2 (“30 per cento della capacità edificatoria complessivamente assegnata dal Piano di assetto del territorio di cui all’articolo 13 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 o, per i comuni che non ne sono ancora dotati, dal Piano regolatore generale”) è incrementata di un ulteriore 20 per cento.

Si rinvia al commento del comma 2 per le considerazioni concernenti la portata “derogatoria” che caratterizza entrambi i commi e sul discutibile riferimento al parametro della capacità edificatoria.

9. Il comma 9

Anche questo comma è frutto dell’accoglimento di un emendamento in sede di votazione finale del nuovo testo legislativo.

Viene configurato l’obbligo a carico di ciascun Comune – anche qui con alternativa competenza in capo alla giunta o al consiglio comunale^[15] – di individuare con apposito provvedimento “Gli ambiti di urbanizzazione consolidata, di cui all’articolo 2, comma 1, lettera e)” e di renderli noti alla Regione unitamente alle informazioni territoriali da inserire nella scheda informativa che la Regione trasmette ai Comuni entro il 27 giugno 2017 e che deve essere restituita alla Regione entro i successivi 60 giorni (quindi, al massimo entro il 25 agosto 2017).

Tale incombenza si rende necessaria in quanto, nella definizione degli “ambiti di urbanizzazione consolidata” di cui all’art. 2, co. 1, lett. e) della l.r. n. 14/2017, vengono considerate appartenervi anche le “parti del territorio oggetto di un piano urbanistico approvato”, con ciò discostandosi da quanto indicato nell’Atto di indirizzo di cui all’art. 50, co. 1, lett. f) (“contenuti essenziali del quadro conoscitivo, della relazione illustrativa, delle norme tecniche del piano di assetto del territorio e del piano degli interventi”) della l.r. n. 11/2004, approvato con DGR n. 3811, del 9 dicembre 2009.

Quest’ultimo, infatti, considera “aree di urbanizzazione consolidata”, oltre alle zone di completamento e alle aree destinate a servizi (zone F), anche gli “gli ambiti di piano attuativo con la relativa convenzione già stipulata”, mentre nella definizione contenuta nella l.r. n. 14/2017 il riferimento è al “piano urbanistico approvato”.

Visto che l’approvazione del PUA costituisce una fase cronologicamente e proceduralmente antecedente a quella del convenzionamento, ciò comporta – come evidenziato anche nel commento al precedente art. 2 – che sono affrancate dal regime di contenimento del suolo anche quelle aree di trasformazione soggette a PUA che, sebbene non ancora convenzionate, e quindi non identificate nel PAT come “aree di urbanizzazione consolidata” a norma dell’art. 13, co. 1, lett. o), della l.r. n. 11/2004, costituiscono “ambiti di urbanizzazione consolidata” ai sensi dell’art. 2, co. 1, lett. e), della l.r. n. 14/2017, in quanto oggetto di PUA già approvato.

Di questa, certamente non apprezzabile dicotomia, si è del resto reso conto lo stesso legislatore, laddove, in chiusura della più volte ricordata definizione di “ambiti di urbanizzazione consolidata”, si è visto costretto a precisare che gli stessi “non coincidono necessariamente con quelli individuati dal piano di assetto del territorio (PAT) ai sensi dell’articolo 13, comma 1, lettera o), della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11”.

Di qui, per l’appunto, l’esigenza di farne oggetto di apposita individuazione e conseguente trasmissione informativa alla Regione, nel quadro della raccolta dati propedeutica al provvedimento di competenza della Giunta regionale e finalizzato a definire la quantità massima di consumo di suolo ammesso nel territorio regionale e la sua ripartizione per ambiti comunali o sovracomunali omogenei.

Infine, proprio in considerazione del fatto che le due entità – le aree di urbanizzazione consolidata indicate nel PAT e gli ambiti di urbanizzazione consolidata individuati a norma della l. r. n. 14/2017 – possono non coincidere, l’art. 13, co. 9 stabilisce che i Comuni “in sede di adeguamento dello strumento urbanistico generale ai sensi del comma 10 confermano o rettificano detti ambiti”.

10. Il comma 10

La disposizione in rubrica fissa in 18 mesi dalla pubblicazione sul BUR del provvedimento con il quale la Giunta regionale determina la quantità massima di consumo di suolo ammesso nel territorio regionale e la relativa ripartizione per ambiti comunali o sovracomunali omogenei, il termine entro il quali i singoli Comuni sono chiamati ad approvare la variante di adeguamento allo strumento urbanistico generale utilizzando le procedure semplificate di cui al successivo art. 14, al cui commento si rinvia.

Ricostruendo la tempistica assegnata alla Giunta, il termine dato ai Comuni potrebbe giungere a compimento tra il 19 giugno 2019 e il 19 agosto 2019 (18 mesi dopo il 21 dicembre 2017, ovvero dopo il 19 febbraio 2018).

11. Il comma 11

La norma definisce le conseguenze del mancato rispetto, da parte dei comuni, del termine fissato nel comma precedente, stabilendo che “il Presidente della Giunta regionale esercita i poteri sostitutivi secondo le procedure di cui all’articolo 30 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11”, poteri sostitutivi disciplinati dai commi 6 e seguenti di tale disposizione.^[16].

12. Il comma 12

La disposizione stabilisce che nell’attesa delle varianti di adeguamento operate dai Comuni spontaneamente ai sensi del comma 10, ovvero a seguito dell’esercizio dei poteri sostitutivi da parte del Presidente della Giunta regionale ai sensi del comma 11, continuano a trovare applicazione i commi 1, 2, 4, 5, 6 e 8, al cui commento si rinvia, “fermi restando, qualora più restrittivi, i limiti definiti dal provvedimento di cui all’articolo 4, comma 2, lettera a)”^[17].

13. Il comma 13

La disposizione in rubrica consente ai Comuni ancora privi di PAT di adottare, in deroga al divieto sancito dall’art. 48, co. 1, della l.r. n. 11/2004, una variante al PRG, utilizzando la procedura “semplificata” di cui all’art. 50, commi 6, 7 e 8, della l.r. 27 giugno 1986, n. 61^[18].

14. Il comma 14

L’ultimo comma dell’art. 13 della l.r. n. 14/2017 introduce una disposizione chiaramente finalizzata a spronare i Comuni ancor privi di PAT a dotarsene.

In primo luogo, viene innovativamente estesa anche ai PRG costituenti l’unico strumento urbanistico generale del quali tali Comuni sono dotati, la disciplina dettata dal comma 7 dell’art. 18 della l.r. n. 11/2004, nel testo riformulato dall’art. 23 della l.r. n. 14/2017, che con riferimento ai PI prevede che “Decorsi cinque anni dall’entrata in vigore del piano decadono le previsioni relative alle aree di trasformazione o espansione soggette a strumenti attuativi non approvati, a nuove infrastrutture e ad aree per servizi per le quali non siano stati approvati i relativi progetti esecutivi, nonché i vincoli preordinati all’esproprio di cui all’articolo 34. In tali ipotesi si applica l’articolo 33 fino ad una nuova disciplina urbanistica delle aree, da adottarsi entro il termine di centottanta giorni dalla decadenza, con le procedure previste dai commi da 2 a 6; decorso inutilmente tale termine, si procede in via sostitutiva ai sensi dell’articolo 30”^[19].

Ne consegue che, diversamente da quanto contemplato dalla disciplina tradizionale dei PRG contenuta nella l.r. n. 61/1985 e risultante dal superamento dello strumento di coordinamento temporale costituito dai PPA^[20] – anche le previsioni contenute nei PRG, relative alle aree di trasformazione o di espansione soggette a strumenti attuativi non approvati, a nuove infrastrutture e ad aree per servizi per le quali non siano stati approvati i relativi progetti esecutivi, nonché i vincoli preordinati all’esproprio, decadono decorsi 5 anni.

Ovviamente, quest’ultimo termine non viene fatto decorrere dall’originario acquisto di efficacia del PRG, bensì dal 24 giugno 2017, data di entrata in vigore della l.r. n. 14/2017.

Il comma in esame estende ai PRG tuttora efficaci nei Comuni ancora privi del PAT anche la disposizione di cui all’art. 18, co. 7 bis, della l.r. n. 11/2004, introdotto dal già citato art. 23 della l.r. n. 14/2017.

Anche a tali fattispecie – e, quindi, con riferimento al PRG, anziché al PI – vale la regola secondo cui “Per le previsioni relative alle aree di espansione soggette a strumenti attuativi non approvati, gli aventi titolo possono richiedere al comune la proroga del termine quinquennale. La proroga può essere autorizzata previo versamento di un contributo determinato in misura non superiore all’1 per cento del valore delle aree considerato ai fini dell’applicazione dell’IMU. Detto contributo è corrisposto al comune entro il 31 dicembre di ogni anno successivo alla decorrenza del termine quinquennale ed è destinato ad interventi per la rigenerazione urbana sostenibile e per la demolizione. L’omesso o parziale versamento del contributo nei termini prescritti comporta l’immediata decadenza delle previsioni oggetto di proroga e trova applicazione quanto previsto dal comma 7.”

 

[1] Con il quale la Giunta regionale è chiamata a stabilire “la quantità massima di consumo di suolo ammesso nel territorio regionale … e la sua ripartizione per ambiti comunali o sovracomunali omogenei”.

[2] Invero, sempre l’art. 4, ai commi 3 e 4, stabilisce che “3. Il provvedimento di cui al comma 2, lettera a), è adottato dalla Giunta regionale sentito il Consiglio delle autonomie locali (CAL) di cui all’articolo 16 dello Statuto; fino all’istituzione del CAL, tale parere è espresso dalla Conferenza Regione-Autonomie locali di cui all’articolo 12 della legge regionale 3 giugno 1997, n. 20 “Riordino delle funzioni amministrative e principi in materia di attribuzione e di delega agli enti locali.

4. Il decorso del termine di centottanta giorni di cui al comma 2 è sospeso per l’acquisizione dei pareri della competente commissione consiliare e del CAL di cui al comma 3, entrambi da rendersi entro sessanta giorni dal ricevimento della proposta di provvedimento della Giunta regionale, decorsi i quali si prescinde dai pareri”.

Ne consegue che il termine di 180 giorni, fissato dal comma 2, può protrarsi “fisiologicamente” fino a 240 giorni (ovvero fino al 19 febbraio 2018).

[3] Dall’entrata in vigore della l.r. n.14/2017 fino all’emanazione del provvedimento della Giunta regionale di cui all’art. 4, comma 2, lett. a), ovvero dal 24 giugno al 21 dicembre 2017, con “fisiologica” protrazione al 19 febbraio 2018.

[4] “Con le procedure di cui agli articoli 7, 20 e 21 sono consentite compensazioni che permettano ai proprietari di aree ed edifici oggetto di vincolo preordinato all’esproprio di recuperare adeguata capacità edificatoria, anche nella forma del credito edilizio di cui all’articolo 36, su altre aree e/o edifici, anche di proprietà pubblica, previa cessione all’amministrazione dell’area oggetto di vincolo”.

[5] Il comma 1 dell’art. 7 così recita “Entro il termine di centottanta giorni dall’entrata in vigore della presente legge, e successivamente entro il 31 gennaio di ogni anno, i comuni pubblicano nell’albo pretorio, anche con modalità on-line, ai sensi dell’articolo 32 della legge 18 giugno 2009, n. 69 “Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile” , un avviso con il quale invitano gli aventi titolo, che abbiano interesse, a presentare entro i successivi sessanta giorni la richiesta di riclassificazione di aree edificabili, affinché siano private della potenzialità edificatoria loro riconosciuta dallo strumento urbanistico vigente e siano rese inedificabili”.

[6] Non ci sembra, invece, avere fondamento altra interpretazione della disposizione ora in esame, che fa riferimento al “limite quantitativo massimo della zona agricola trasformabile in zone con destinazione diversa da quella agricola, avendo riguardo al rapporto tra la superficie agricola utilizzata (SAU) e la superficie territoriale comunale (STC)”, costituente uno dei contenuti del PAT, previsto dall’art. 13, lett. f), della l.r. n.11/2004 e per la cui traduzione applicativa è stato adottato dalla Giunta regionale, da ultimo, l’Atto di indirizzo approvato con DGR 25 novembre 2008, n. 3650. Infatti, non avendo le previsioni del PAT carattere conformativo del regime dei suoli, l’edificabilità (ovvero la capacità/potenzialità edificatoria) non può che discendere dal successivo PI.

[7] Il carattere transitorio della disposizione, destinata a trovare applicazione prima della variante di adeguamento dello strumento urbanistico comunale alla quantità definita per ambiti comunali o sovracomunali omogenei dalla Giunta regionale a norma dell’art. 4, comma 2, lett. a), consiglia di non rapportare la percentuale (30%) ad un elemento materiale, il consumo di suolo, la cui quantificazione, comune per comune, sarà frutto dell’attività di analisi disciplinata dall’art. 4, comma 5.

[8] A quest’ultimo dato sembra riferirsi la Scheda informativa costituente l’allegato A della l.r. n.14/2017, laddove impiega, ad avviso di chi scrive in modo improprio, la nozione di “Capacità edificatoria prevista dallo strumento urbanistico comunale vigente”, peraltro riferendola alla “Superficie territoriale” e differenziandola tra quella totale prevista dal PAT e quella già trasformata o interessata da procedimenti in corso, che non possono che porsi “a valle” del PI.

[9] Per quanto attiene alla documentazione/elaborati richiesti è opportuno fare riferimento ai moduli unificati, coma da ultimo approvati dalla Conferenza unificata il 4 maggio 2017, con Accordo tra Governo, Regioni ed Enti locali, pubblicato unitamente ai moduli di istanza di permesso di costruire, di SCIA alternativa al permesso di costruire, di SCIA, di CILA e di CIL, nel Supplemento ordinario n. 26 della Gazzetta Ufficiale n. 128, del 5 giugno 2017.

All’atto della predisposizione del presente commento, gli ultimi moduli unificati approvati dalla Regione Veneto sono quelli oggetto del Decreto del Direttore della Direzione della Pianificazione territoriale n. 97, del 31 dicembre 2016, pubblicato sul BUR n. 9, del 20 gennaio 2017.

Gli adeguamenti da parte delle Regioni ai moduli statali sopra menzionati debbono avvenire entro il 20 giugno 2017, mentre i Comuni sono tenuti ad adeguarli a loro volta entro il 30 giugno 2017.

[10] La disposizione recita “In funzione degli specifici contenuti, il piano urbanistico attuativo è formato dagli elaborati necessari individuati tra quelli di seguito elencati:

1. a) l’estratto del piano di assetto del territorio e del piano degli interventi nonché, qualora attinenti alle tematiche svolte, gli estratti di altri strumenti di pianificazione;
2. b) la cartografia dello stato di fatto riportante il perimetro dell’intervento;
3. c) la planimetria delle infrastrutture a rete esistenti;
4. d) la verifica di compatibilità geologica, geomorfologica e idrogeologica dell’intervento;
5. e) i vincoli gravanti sull’area;
6. f) l’estratto catastale e l’elenco delle proprietà;
7. g) il progetto planivolumetrico e l’eventuale individuazione dei comparti;
8. h) l’individuazione delle aree da cedere o vincolare;
9. i) lo schema delle opere di urbanizzazione e delle infrastrutture a rete;
10. j) la relazione illustrativa che, nel caso dei programmi integrati, precisa la rappresentazione del programma in termini economico-sintetici con particolare riguardo ai benefici derivanti ai soggetti pubblici e agli altri soggetti attuatori, nonché il piano finanziario di attuazione;
11. k) le norme di attuazione;
12. l) il prontuario per la mitigazione ambientale;
13. m) la convenzione o gli atti unilaterali d’obbligo;
14. n) il capitolato e il preventivo sommario di spesa.”

[11] Art. 6 – Accordi tra soggetti pubblici e privati.

“1.   I comuni, le province e la Regione, nei limiti delle competenze di cui alla presente legge, possono concludere accordi con soggetti privati per assumere nella pianificazione proposte di progetti ed iniziative di rilevante interesse pubblico.

2.Gli accordi di cui al comma 1 sono finalizzati alla determinazione di alcune previsioni del contenuto discrezionale degli atti di pianificazione territoriale ed urbanistica, nel rispetto della legislazione e della pianificazione sovraordinata, senza pregiudizio dei diritti dei terzi.

3.L’accordo costituisce parte integrante dello strumento di pianificazione cui accede ed è soggetto alle medesime forme di pubblicità e di partecipazione. L’accordo è recepito con il provvedimento di adozione dello strumento di pianificazione ed è condizionato alla conferma delle sue previsioni nel piano approvato.

4.Per quanto non disciplinato dalla presente legge, trovano applicazione le disposizioni di cui all’articolo 11, commi 2 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241 “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi” e successive modificazioni.”

[12] Art. 7 – Accordo di programma.

“1.   Per la definizione e la realizzazione di programmi d’intervento o di opere pubbliche o di interesse pubblico, che richiedono l’azione integrata e coordinata di comuni, province, Regione, amministrazioni statali e di altri soggetti pubblici o privati, può essere promossa la conclusione di accordi di programma ai sensi dell’articolo 34 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali” e successive modificazioni. I rapporti con i privati sono disciplinati da un atto unilaterale d’obbligo o da una convenzione da allegare all’accordo di programma.

2. Qualora l’accordo di programma comporti varianti agli strumenti urbanistici, lo stesso è approvato ai sensi dell’articolo 34 del decreto legislativo n. 267 del 2000 e successive modificazioni, come specificato e integrato da quanto previsto dai commi 3, 4, 5, 6 e 7.
3. Verificata la possibilità di un consenso unanime dei soggetti interessati in sede di conferenza di servizi, la proposta di accordo di programma, entro i cinque giorni successivi, è depositata presso la segreteria del comune per dieci giorni. Dell’avvenuto deposito è dato avviso sull’albo pretorio del comune e della provincia interessati e mediante affissione di manifesti. Fino a venti giorni dopo la scadenza del periodo di deposito chiunque può presentare osservazioni.
4. Entro i trenta giorni successivi alla scadenza del termine di cui al comma 3, il comune provvede all’istruttoria delle osservazioni e convoca tutte le amministrazioni e i soggetti pubblici interessati che si esprimono definitivamente sull’accordo, anche sulla base delle osservazioni presentate.
5. L’accordo di programma è sottoscritto dai rappresentanti delle amministrazioni e dai soggetti pubblici che partecipano all’accordo. Ove l’accordo di programma comporti variante al piano di assetto del territorio (PAT), è necessaria l’adesione della provincia e l’accordo è approvato dal presidente della provincia. Ove comporti variante al piano degli interventi (PI), l’accordo è approvato dal sindaco.
6. L’adesione del sindaco deve essere ratificata dal consiglio comunale entro trenta giorni dalla sottoscrizione dell’accordo di programma a pena di decadenza. L’accordo di programma acquista efficacia trascorsi quindici giorni dalla sua pubblicazione:
7. a) nell’albo pretorio del comune qualora comporti varianti al piano degli interventi (PI);
8. b) nel Bollettino Ufficiale della Regione del Veneto (BUR) qualora comporti varianti al piano di assetto del territorio (PAT).
9. Qualora l’accordo di programma non venga realizzato nei termini previsti l’eventuale variante urbanistica decade”.

[13] Per certi versi, si può affermare che la dichiarazione di pubblico interesse introdotta dalla norma in commento segue il modello ed assolve alla medesima funzione attribuita nel previgente Codice dei contratti pubblici ad analoga dichiarazione dell’amministrazione aggiudicatrice nei confronti di proposte oggetto di finanza di progetto (art. 153, commi 16 e 19, del D. Lgs. 163/2006), ricevute in relazione ad interventi non inseriti negli strumenti di programmazione dell’amministrazione, ovvero, nel caso di inserimento nell’elenco annuale, non fatti oggetto di specifico bando entro 6 mesi da tale inserimento. Peraltro, nel nuovo Codice dei contratti pubblici la corrispondente disposizione (art. 183, comma 15, del D. Lgs. 50/2016) non prevede più la formale valutazione del “pubblico interesse” della proposta di intervento.

[14] Quanto meno della pianificazione urbanistica generale, atteso che la sopravvenuta legislazione statale ha attributo alla Giunta comunale la competenza approvativa dei PUA (art. 5, comma 13, del D.L. 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106).

[15] Si richiamano in proposito le considerazioni sviluppate in commento al precedente comma 6.

[16] Art. 30 – Annullamento dei provvedimenti comunali e poteri sostitutivi.

“6.   Quando il comune, con riferimento alla formazione o alla variazione degli strumenti di pianificazione urbanistica, non adotti o non compia, entro i termini previsti dalla legge, atti o adempimenti cui è espressamente obbligato, il presidente della provincia esercita i poteri sostitutivi promuovendo d’ufficio, ove possibile, la convocazione dell’organo comunale competente per la deliberazione dell’atto previsto oppure assegnando un termine al comune per il compimento dell’atto o dell’adempimento. Decorso inutilmente il nuovo termine, il presidente della provincia nomina un commissario ad acta. All’atto dell’insediamento il commissario, preliminarmente all’emanazione del provvedimento da adottare in via sostitutiva, accerta se, anteriormente alla data dell’insediamento medesimo, l’amministrazione abbia provveduto ancorché in data successiva al termine assegnato.

7. Quando la provincia, nella formazione, adozione o variazione degli strumenti territoriali non adotti o non compia, entro i termini previsti, tutti gli atti o adempimenti cui è tenuta, il Presidente della giunta regionale, esercita il potere sostitutivo secondo la disciplina prevista dal comma 6.
8. Il Presidente della Giunta regionale, nei casi di particolare gravità e previa notifica di un nuovo termine al comune e alla provincia, nomina un commissario ad acta per il compimento dell’atto o dell’adempimento previsto a seguito dell’inerzia della provincia nell’esercizio dei propri poteri sostitutivi nei confronti del comune.
9. L’ente nei cui confronti è nominato il commissario ad acta assume tutte le spese inerenti all’espletamento dell’incarico conferito al commissario, ivi comprese quelle relative alla difesa processuale degli atti adottati, in quanto all’ente medesimo imputabili.
10. Qualora il comune nel procedimento di formazione o di variazione degli strumenti di pianificazione urbanistica, non possa deliberare su piani urbanistici in presenza delle condizioni che comportino l’obbligo di astensione previsto dall’articolo 78 del decreto legislativo n. 267 del 2000 e successive modificazioni, il Difensore civico regionale, su istanza del comune interessato, se ritiene sussistano ragioni di interesse pubblico, può nominare un commissario ad acta per adottare il provvedimento in via sostitutiva”.

[17] Si tratta del provvedimento con cui la Giunta regionale determina la quantità massima di consumo di suolo ammesso nel territorio regionale e la relativa ripartizione per ambiti comunali o sovracomunali omogenei

[18]Art. 50 (Varianti parziali)

“6. Le varianti parziali di cui al comma 4 sono adottate dal consiglio comunale ed entro cinque giorni sono depositate a disposizione del pubblico per dieci giorni presso la segreteria del comune e della provincia; dell’avvenuto deposito è data notizia mediante avviso pubblicato all’albo del comune e della provincia e mediante l’affissione di manifesti, nonché attraverso altre eventuali forme di pubblicità deliberate dal comune. Nei successivi venti giorni chiunque può presentare osservazioni alla variante adottata.

7. Il consiglio comunale entro trenta giorni dalla scadenza del termine stabilito per la presentazione delle osservazioni, approva la variante apportando le eventuali modifiche conseguenti all’accoglimento delle osservazioni pertinenti e la trasmette alla Regione per la pubblicazione.
8. La variante approvata viene inviata alla struttura regionale competente e acquista efficacia trascorsi trenta giorni dalla pubblicazione nell’albo pretorio del comune interessato”.

[19]Art. 33 – Aree non pianificate

“1. Si intendono aree non pianificate quelle per le quali sia intervenuta la decadenza di cui all’articolo 18, comma 7.

2. Nelle aree non pianificate esterne al perimetro dei centri abitati, fino alla approvazione di un nuovo piano degli interventi o di una sua variante che le riguardi, sono consentiti i soli interventi ammessi per la zona agricola limitatamente alla residenza.
3. Nelle aree non pianificate interne al perimetro dei centri abitati, fino alla approvazione di un nuovo piano degli interventi o di una sua variante che le riguardi, sono consentiti i soli interventi di cui alle lettere a), b), c), d), dell’articolo 3 del decreto del presidente della repubblica n. 380 del 2001”.

[20] Ex art. 13 della legge 27 gennaio 1977, n. 10; art. 17, comma 1, lett. b), e artt. 19-21 della l.r.27 giugno 1985, n. 61, abrogati dall’art. 49, comma 1, lett. e), della l.r. n.11/2004.