di Francesca Martini e Monica Tomaello
Art. 20
Modifica dell’articolo 13 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 “Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio”
1. La lettera f) del comma 1 dell’articolo 13 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 è così sostituita:
“f) determina la quantità massima di superficie naturale e seminaturale che può essere interessata da consumo di suolo in applicazione del provvedimento della Giunta regionale di cui all’articolo 4, comma 2, lettera a), della legge regionale recante disposizioni per il contenimento del consumo di suolo e, in coerenza con lo stesso, la aggiorna periodicamente;”.
2. La lettera k) del comma 1 dell’articolo 13 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 è così sostituita:
“k) determina, per ambiti territoriali omogenei (ATO), i parametri teorici di dimensionamento, le dotazioni di servizi, i limiti e le condizioni per lo sviluppo degli insediamenti, per i mutamenti di destinazione d’uso e per gli interventi di rigenerazione urbana sostenibile, perseguendo l’integrazione delle funzioni e degli usi compatibili, il pieno utilizzo delle potenzialità insediative dei tessuti urbani esistenti e il contenimento del consumo di suolo, anche ai sensi della legge regionale recante disposizioni per il contenimento del consumo di suolo;”.
3. Dopo la lettera r) del comma 1 dell’articolo 13 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 è aggiunta la seguente:
“r bis) indica, anche in relazione agli effetti di cui all’articolo 48, comma 5 bis, quali contenuti del piano regolatore generale sono confermati in quanto compatibili con il PAT; tale compatibilità è valutata, in particolare, con riferimento ai contenuti localizzativi, normativi e alla sostenibilità ambientale delle trasformazioni previste dal piano regolatore generale medesimo.”.
L’articolo 20 modifica l’art. 13 l.r. n. 23 aprile 2004, n. 11, sostituendo le lettere f) e k) del comma 1 (relative rispettivamente a SAU e ATO) e aggiungendo la lettera r bis) concernente la compatibilità del PRG – destinato a divenire PI – con il PAT.
La modifica più rilevante è sicuramente quella relativa all’abrogazione del meccanismo della SAU ora soppiantato dalle indicazioni del provvedimento con cui la Giunta regionale, ai sensi dell’articolo 4, co. 2, lettera a) della legge in esame, stabilisce la quantità massima di consumo di suolo ammesso nel territorio regionale.
Data la complessità della questione, pare utile esporre sinteticamente l’evoluzione normativa della lettera f) comma 1 dell’articolo 13, legge regionale n. 11/2004.
Come noto, il citato art. 13 prevede che il PAT, quale strumento di pianificazione che delinea le scelte strategiche di assetto e sviluppo per il governo del territorio comunale, da redigersi sulla base di previsioni decennali, fissi gli obiettivi e le condizioni di sostenibilità degli interventi e delle trasformazioni ammissibili.
In particolare, la lettera f), nella sua formulazione originaria, prevedeva che il PAT determinasse “[…]il limite quantitativo massimo della zona agricola trasformabile in zone con destinazione diversa da quella agricola, avendo riguardo al rapporto tra la superficie agraria utilizzata (SAU) e la superficie territoriale comunale (STC), secondo le modalità indicate nel provvedimento di cui all’articolo 50, comma 1, lett. c) ”.
Pertanto, il PAT doveva determinare il limite quantitativo massimo della zona agricola trasformabile in zone con destinazione diversa da quella agricola, avendo riguardo al rapporto tra la superficie agricola utilizzata (SAU) e la superficie territoriale comunale (STC), secondo le modalità indicate nel provvedimento di Giunta regionale (Atto di indirizzo approvato con deliberazione n. 3178 del 8 ottobre 2004 e successivamente modificato) e alla luce dei principi enunciati all’art. 2 della legge regionale 11/2004: tutela del paesaggio rurale e montano; tutela delle aree di importanza naturalistica; l’utilizzo di nuove risorse territoriali solo quando non esistano alternative alla riorganizzazione e riqualificazione del tessuto insediativo esistente.
Si trattava, in buona sostanza, di contenere il fenomeno di consumo di suolo, anche in coerenza con le politiche regionali enunciate, nel corso degli anni, nel Piano di sviluppo rurale.
È di tutta evidenza che sia la disposizione di legge citata, sia i provvedimenti di Giunta regionale, emanati nel corso degli anni a partire dal 2004, erano fin da allora finalizzati a contenere il consumo del territorio agricolo, alla luce della consapevolezza che lo sviluppo economico della Regione aveva comportato nel corso degli anni una profonda trasformazione dell’assetto territoriale, con la sottrazione alla SAU di suoli destinati a processi di urbanizzazione e industrializzazione a carattere diffuso. L’unica eccezione all’individuazione del limite quantitativo massimo di zona agricola trasformabile è stata introdotta dall’articolo 8, co. 1, della legge regionale 26 giugno 2008, n. 4. Ai sensi di tale disposizione solo la Giunta regionale, sentita la provincia interessata, poteva consentire una deroga al limite quantitativo massimo ma solo ed esclusivamente per interventi di rilievo sovracomunale.
La finalità del contenimento del consumo di suolo, già presente nella originaria formulazione del testo della l.r. n. 11/2004, è ora affrontata in maniera compiuta nella l.r. n. 14/2017.
Il meccanismo della SAU, che negli anni ha trovato numerose difficoltà gestionali e interpretative tanto da aver reso necessario modificare l’atto di indirizzo approvato con DGR n. 3178/2004, è ora sostituito dal provvedimento con cui la Giunta regionale stabilisce la quantità massima di consumo di suolo ammesso nel territorio regionale nel periodo preso a riferimento e la sua ripartizione per ambiti comunali o sovracomunali omogenei, tenendo conto delle informazioni disponibili in sede regionale e di quelle fornite dai Comuni con la scheda informativa, nonché di vari fattori (specificità territoriali, in particolare di quelle montane, e di quelle relative ai Comuni ad alta tensione abitativa; caratteristiche qualitative, idrauliche e geologiche dei suoli e delle loro funzioni eco-sistemiche; produzioni agricole, tipicità agroalimentari, estensione e localizzazione delle aree agricole rispetto alle aree urbane e periurbane; stato di fatto della pianificazione territoriale, urbanistica e paesaggistica; esigenza di realizzare infrastrutture e opere pubbliche; estensione del suolo già edificato, consistenza delle aree e degli edifici dismessi o, comunque, inutilizzati; varianti verdi approvate dai comuni; interventi programmati dai Consorzi di sviluppo di cui all’art. 36, co. 5 l. n. 317/1991).
A seguito dell’emanazione di tale provvedimento regionale, il PAT, nel fissare le condizioni di sostenibilità degli interventi e delle trasformazioni ammissibili, determina la quantità massima di superficie naturale e seminaturale che può essere interessata da consumo di suolo in applicazione di suddetto provvedimento. Considerato che il provvedimento di Giunta regionale è sottoposto a revisione almeno quinquennale, il PAT deve periodicamente aggiornare la quantità massima di superficie naturale e seminaturale che può essere interessata da consumo di suolo. Ai sensi dell’articolo 2, co. 1, lettera a), per superficie naturale e seminaturale si intendono le superfici non impermeabilizzate situate all’interno degli ambiti di urbanizzazione consolidata e utilizzate o destinate a verde pubblico o ad uso pubblico, quelle costituenti continuità ambientale, ecologica e naturalistica con le superfici esterne della medesima natura, nonché quelle destinate all’attività agricola.
Poiché le innovazioni introdotte dall’articolo 20, co. 1, rappresentano una modifica sostanziale dei contenuti del PAT, il legislatore ha introdotto specifiche norme transitorie volte a garantire un graduale passaggio dal tradizionale concetto di SAU a quello di quantità massima interessata da consumo di suolo. In tal senso, dunque, va letta la disposizione di cui all’articolo 13, co. 7, della legge in commento che consente, per i PAT adottati, di concludere il procedimento secondo le disposizioni vigenti al momento della loro adozione.
Infine, l’articolo 28 “Disposizioni transitorie per l’applicazione delle modifiche della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 “Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio”, prevede che le disposizioni di novellazione recate, tra l’altro, dall’articolo 20, co. 1, si applichino successivamente alla pubblicazione nel BUR del provvedimento della Giunta regionale di cui all’articolo 4, co. 2, lett. a).
Per quanto concerne la sostituzione della formulazione della lettera k), si tratta di una modifica necessaria al fine di garantire il coordinamento con le altre disposizioni novellate della l.r. n. 11/2004, nonché con la nuova normativa regionale sul contenimento del consumo di suolo. La nuova formulazione della lettera k) prevede ora che il PAT determini per ambiti territoriali, oltre ai i parametri teorici di dimensionamento, le dotazioni di servizi, i limiti, le condizioni per lo sviluppo degli insediamenti, per i mutamenti di destinazioni d’uso anche i parametri per gli interventi di rigenerazione urbana sostenibile. La disposizione va letta in combinato disposto con quella dell’articolo 7 della legge in commento dedicato alla rigenerazione urbana sostenibile e, in particolare con il comma 1, lettera a) che prevede che, sulla base dei criteri e degli obiettivi di recupero indicati dalla Giunta regionale, il PAT individui gli ambiti urbani di rigenerazione assoggettabili a programmi di rigenerazione urbana sostenibile.
Il legislatore ha inoltre voluto evidenziare le finalità perseguite e, in particolare, l’integrazione delle funzioni e degli usi compatibili, il pieno utilizzo delle potenzialità insediative dei tessuti urbani esistenti e, soprattutto, il contenimento del consumo di suolo.
L’art. 20 l.r. n. 14/2017 introduce, infine, una nuova lettera, r bis), che prevede che il PAT indichi quali contenuti del piano regolatore generale sono confermati in quanto compatibili con il PAT stesso. Tale disposizione è stata suggerita dall’esigenza di garantire la corretta applicazione del comma 5 bis dell’art. 48 l.r. n. 11/2004 – introdotto con la l.r. n. 30/2010 – ai sensi del quale, a seguito dell’approvazione del PAT/PATI, il piano regolatore generale vigente, per le parti compatibili con il PAT/PATI stesso, diventa a tutti gli effetti il PI, anticipando in tal modo, rispetto a quanto in origine previsto, la fine del regime transitorio.
La norma richiamata non dispone in merito alla formalizzazione di detta compatibilità dei contenuti del PRG con il PAT approvato, demandando in tal modo ad ogni amministrazione comunale l’onere di gestire la fase della gestione urbanistico edilizia del territorio, tra l’approvazione del PAT e quella del PI redatto e approvato ai sensi del citato art. 18 l.r. n. 11/2004.
Al fine di assicurare efficienza e certezza ai procedimenti urbanistici ed edilizi di competenza comunale, il legislatore regionale ha quindi previsto che il PAT espliciti quali previsioni e norme del PRG sono con esso compatibili in quanto attuano quanto previsto dal PAT e/o sono coerenti con gli obiettivi che lo stesso persegue o comunque non ne impediscono la futura attuazione.