Commento all’art. 7 l.r. n. 14/2019

di Giulio Vidali, Federico Pugina e Massimo Cavazzana

Articolo 7
Interventi di riqualificazione del tessuto edilizio
1. Sono consentiti interventi di riqualificazione, sostituzione, rinnovamento e densificazione del patrimonio edilizio esistente alla data di entrata in vigore della presente legge, mediante integrale demolizione e ricostruzione degli edifici che necessitano di essere adeguati agli attuali standard qualitativi, architettonici, energetici, tecnologici e di sicurezza, nonché a tutela delle disabilità, con incremento fino al 25 per cento del volume o della superficie esistente in presenza delle seguenti condizioni:
a) che per la ricostruzione vengano utilizzate tecniche costruttive che consentano di certificare la prestazione energetica dell’edificio almeno alla corrispondente classe A1;
b) che vengano utilizzate tecnologie che prevedono l’uso di fonti di energia rinnovabile con una potenza incrementata di almeno il 10 per cento rispetto al valore obbligatorio ai sensi dell’Allegato 3 del decreto legislativo n. 28 del 2011.
2. La percentuale di cui al comma 1 è elevata fino a un ulteriore 35 per cento, con le modalità stabilite dall’allegato A, in funzione della presenza di uno o più dei seguenti elementi di riqualificazione dell’edificio e della sua destinazione d’uso residenziale o non residenziale:
a) eliminazione delle barriere architettoniche di cui alle lettere a), b) e c), del comma 1, dell’articolo 7, della legge regionale 12 luglio 2007, n. 16;
b) prestazione energetica dell’intero edificio corrispondente alla classe A4;
c) utilizzo di materiali di recupero;
d) utilizzo di coperture a verde;
e) realizzazione di pareti ventilate;
f) isolamento acustico;
g) adozione di sistemi per il recupero dell’acqua piovana;
h) utilizzo del BIM (Building Information Modeling) e/o del BACS (Building Automation Control System) nella progettazione dell’intervento;
i) rimozione e smaltimento di elementi in cemento amianto.
3. Le percentuali di cui ai commi 1 e 2 non possono comportare complessivamente un aumento superiore al 60 per cento del volume o della superficie dell’edificio esistente.
4. Per promuovere l’efficientamento energetico, fino al 31 dicembre 2020, gli interventi di cui al presente articolo che garantiscono la prestazione energetica dell’intero edificio corrispondente alla classe A4, possono usufruire di un ulteriore incremento del 20 per cento del volume o della superficie dell’edificio esistente; in tale caso è conseguentemente incrementata la percentuale in aumento prevista al comma 3.
5. Le percentuali di cui ai commi 1 e 2 possono essere elevate fino al 100 per cento in caso di utilizzo, parziale od esclusivo, dei crediti edilizi da rinaturalizzazione.
6. Trascorsi quattro mesi dalla scadenza del termine ultimo previsto per l’approvazione della variante urbanistica di cui al comma 2, dell’articolo 4, la percentuale di cui al comma 1 è ridotta al 15 per cento qualora non sia utilizzato credito edilizio da rinaturalizzazione nella misura almeno del 10 per cento, laddove esistente. Sono fatti salvi i procedimenti in corso per i quali, alla medesima data, siano già state presentate la segnalazione certificata di inizio lavori o la richiesta del permesso di costruire.
7. Gli interventi di cui al presente articolo sono consentiti purché gli edifici siano situati in zona territoriale omogenea propria. Qualora l’edificio da demolire si trovi in zona impropria, purché diversa dalla zona agricola, il comune può autorizzare il cambio di destinazione d’uso per l’edificio ricostruito, a condizione che la nuova destinazione sia consentita dalla disciplina edilizia di zona.

Sommario: 1. Inquadramento sistematico e finalità2. Le premialità: presupposti2.1. (segue) incrementi e limiti2.2. (segue) efficientamento energetico. – 3. I crediti edilizi da rinaturalizzazione (CER). Incentivi e premialità.4. Zona territoriale omogenea propria5. Interventi di riconversione funzionale

1. Inquadramento sistematico e finalità

“Veneto 2050”, sulla scia della l.r. n. 14/2017, intende favorire ed incentivare gli interventi edilizi di riqualificazione, sostituzione, rinnovamento e ricostruzione all’interno degli ambiti di urbanizzazione consolidata (salvo quanto previsto dall’art. 8 per le zone agricole). La finalità della norma è evidente: eliminare i fabbricati obsoleti, scarsamente utilizzati e dagli elevati consumi energetici. Per stimolare l’esecuzione di questi interventi sono state previste significative premialità che possono arrivare sino al 100% del volume o della superficie esistente.

La disposizione in commento richiama il contenuto e le finalità del previgente art. 3 l.r. n. 14/2009 (cd. “Piano Casa”). L’analogia è evidente. Vi sono tuttavia significative differenze. In primo luogo, non si tratta più di norma temporanea di carattere economico-finanziario. Il “Piano Casa”, come è noto, era stato introdotto e poi prorogato (da ultimo, sino al 31.03.2019) allo scopo di far fronte e contrastare la gravissima crisi economica abbattutasi sull’Italia e sul Veneto a partire dal 2009, la quale, peraltro, aveva colpito molto duramente il comparto dell’edilizia, settore strategico per il Paese. “Veneto 2050”, invece, è una norma “a regime” che si inserisce nell’ambito delle finalità di contenimento del consumo di suolo e di rigenerazione e riqualificazione del patrimonio immobiliare. Essa, dunque, è una disposizione concernente essenzialmente con il governo del territorio.

In secondo luogo, deve rilevarsi che l’art. 7 ha un ambito di applicazione più ampio rispetto al previgente art. 3: dal “rinnovamento del patrimonio edilizio esistente” si è passati alla “riqualificazione del tessuto edilizio esistente”. Gli interventi di “riqualificazione”, dunque, non sono più limitati ai soli edifici esistenti, potendo ricomprendere anche interventi più ampi fino ad interessare porzioni del “tessuto edilizio esistente”. L’art. 7 sembra dunque costituire una sorta di “ponte” con le finalità perseguite dall’art. 6 l.r. n. 14/2017 concernente gli interventi di riqualificazione negli ambiti urbani degradati[1].

L’art. 7 contempla anche ulteriori finalità rispetto al previgente art. 3: alla necessità di adeguare gli edifici esistenti agli standard qualitativi, architettonici, energetici, tecnologici e di sicurezza è stata opportunamente aggiunta anche la “tutela della disabilità[2].

Interessante poi il riferimento alla “densificazione”. Si tratta, peraltro, di uno degli strumenti incentivati anche dalla già citata l.r. n. 14/2017 nell’ottica di ridurre il consumo di suolo. Gli “interventi di riqualificazione del tessuto edilizio” potranno quindi prevedere la demolizione di più fabbricati e la ricostruzione di un unico edificio che, verosimilmente, potrebbero svilupparsi in altezza. Coerentemente con tali indirizzi, è stata prevista la possibilità di derogare alle altezze (cfr. art. 11, co. 1, v. infra).

L’elemento di maggiore novità riguarda in ogni caso l’introduzione dei crediti edilizi da rinaturalizzazione (CER) e la possibilità di utilizzare tali crediti per elevare le percentuali di incremento riconosciute, in via ordinaria, dalla legge.

Per quanto riguarda la struttura della norma, si è passati da un sistema rigido che prevedeva sostanzialmente due condizioni per poter beneficiare dei bonus (la prestazione energetica in classe A ovvero l’edilizia sostenibile), ad un meccanismo maggiormente flessibile, con attribuzione di diverse e distinte premialità, al ricorrere di una o più delle condizioni previste dai diversi commi della norma in commento. Meccanismo maggiormente flessibile, ma comunque molto esigente, come si vedrà nel prosieguo del commento.

Sotto il profilo strettamente edilizio, l’art. 7 – così come il previgente art. 3 – si riferisce espressamente agli interventi di demolizione e ricostruzione. La norma sembra dunque riferirsi alla “ristrutturazione edilizia” cd. “pesante” di cui all’art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. n. 380/2001[3] A ben vedere, tuttavia, la ricostruzione degli edifici – potendo beneficiare di incrementi sino al 100% della volumetria o della superficie esistente nonché potendo essere localizzata su un’area di sedime completamente diversa da quella del fabbricato preesistente – rientrerà per lo più nell’ambito delle “nuove costruzioni” ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. n. 380/2001, con tutte le conseguenze di legge, ivi compresi, in particolare, gli obblighi in materia di distanze legali. Tale circostanza, peraltro, potrebbe rappresentare un ostacolo (ineludibile) all’esecuzione degli “interventi di riqualificazione del tessuto edilizio”, visto che questi interventi riguarderanno (verosimilmente) ambiti già densamente urbanizzati.

Recentemente, peraltro, il decreto-legge “sblocca-cantieri” (d.l. n. 32 del 18.04.2019) ha introdotto il comma 1ter all’art. 2bis d.P.R. n. 380/2001, secondo cui: “in ogni caso di intervento di demolizione e ricostruzione, quest’ultima è comunque consentita nel rispetto delle distanze preesistenti purché sia effettuata assicurando la coincidenza dell’area di sedime e del volume dell’edificio ricostruito con quello demolito”. Ciò significa che in tutte le altre ipotesi sarà necessario rispettare le distanze prescritte dalla legge o dagli strumenti urbanistici comunali.

Si ritengono comunque ammissibili anche gli interventi di “ristrutturazione urbanistica” di cui all’art. 3, comma 1, lett. f), d.P.R. n. 380/2001, ancorché si tratti di una tipologia di intervento diretto poco utilizzato nella pratica, in quanto quasi mai ammesso dagli strumenti urbanistici comunali.

2. Le premialità: presupposti

La norma in commento incentiva la demolizione e ricostruzione degli edifici esistenti che necessitano di essere adeguati agli attuali standard qualitativi, architettonici, energetici, tecnologici di sicurezza e di tutela della disabilità, mediante il riconoscimento di incrementi di superficie o volume.

In primo luogo, appare opportuno soffermarsi sulla nozione di “patrimonio edilizio esistente”, presupposto applicativo comune anche agli interventi previsti dall’art. 6, al cui commento si rinvia.

L’originario testo di legge non prevedeva alcun riferimento temporale alla necessaria “preesistenza” degli edifici. Se ne poteva quindi dedurre una sorta di spinta “liberalizzatrice” finalizzata ad abilitare gli “interventi di riqualificazione del tessuto edilizio” (ed i relativi bonus volumetrici) a tutti gli edifici, anche a quelli realizzati dopo l’entrata in vigore della legge (sempre che, ovviamente, ne sussistessero i presupposti tecnici fissati dal primo comma della disposizione in esame). In questo senso, quindi, l’“esistenza” si sarebbe valutata esclusivamente all’atto di presentazione del titolo edilizio, a prescindere dal fatto che l’edificio fosse o meno esistente alla data di entrata in vigore della legge.

Questa impostazione, tuttavia, non appariva coerente con le finalità perseguite, più in generale, da “Veneto 2050”. In effetti, l’art. 7 è finalizzato ad incentivare la “riqualificazione, sostituzione, rinnovamento e densificazione del patrimonio edilizio esistente” che necessita di essere adeguato agli standard qualitativi, architettonici, energetici, tecnologici e di sicurezza nonché a tutela della disabilità. Tanto più se si considerata che l’art. 7 è inserito nel Titolo III della legge “riqualificazione del patrimonio edilizio esistente”, nel quale sono ricompresi e disciplinati diversi interventi che sembrano presupporre tutti la preesistenza degli edifici oggetto di intervento e la necessità di incentivare e stimolare l’esecuzione di interventi di recupero e di efficientamento energetico.

L’ambiguità della norma si prestava a diverse interpretazioni, alcune delle quali avrebbero di fatto comportato la sostanziale obliterazione delle finalità perseguite da “Veneto 2050”.

Si era quindi avvertita la necessità di un intervento chiarificatore del Legislatore. Intervento che si concretizzato con la l.r. n. 29 del 25 luglio 2019, la quale ha introdotto, analogamente a quanto prevedeva la previgente l.r. n. 14/2009, un riferimento temporale alla “preesistenza” degli edifici: il patrimonio edilizio deve essere esistente “alla data di entrata in vigore della presente legge”, ossia al 6 aprile 2019.

La novella normativa ha quindi fissato un limite temporale chiaro ed univoco.

Qualche dubbio residua invece in ordine alla dizione “patrimonio edilizio esistente”, visto che la legge in commento non fornisce alcuna definizione sul punto. Di regola, per “patrimonio edilizio esistente” si intendono genericamente i beni immobili esistenti. Nella specie, appare maggiormente corretto ritenere che tale dizione si riferisca ad un complesso, più o meno ampio, a seconda delle circostanze, di corpi edilizi che presentino quelle caratteristiche costruttive minime – quali le strutture portanti e la copertura[4] – tali da poter qualificare “edifici” i singoli fabbricati esistenti.

Tale impostazione trova ora conferma all’art. 6 che precede. Invero, la l.r. n. 29 del 25 luglio 2019, ha precisato che per “edifici esistenti” si intendono gli “edifici caratterizzati [..] dalla presenza delle strutture portanti e dalla copertura”. Pertanto, è corretto ritenere che il “patrimonio edilizio esistente” non è altro che l’insieme di edifici esistenti, così come definiti al vigente art. 6 che precede.

Risultano quindi superate anche le incertezze interpretative emerse in sede di prima lettura della norma in commento con riferimento ai cosiddetti “ruderi”[5], ai quali, dunque, non potranno applicarsi gli interventi previsti dall’art. 7.

Analogamente, gli “edifici demoliti” o in fase di demolizione non potranno beneficiare di questa norma, atteso che nell’art. 7 – diversamente da quanto prevedeva il previgente art. 3 l.r. n. 14/2009 – non vi è più alcun riferimento a questa ipotesi speciale e derogatoria rispetto la fattispecie generale.

La legge non richiede espressamente l’agibilità degli “edifici”. Appare quindi confermata l’impostazione del previgente “Piano casa”, secondo cui non era necessaria l’agibilità degli edifici oggetto di intervento. Invero, la Circolare regionale n. 1/2014 aveva precisato testualmente che l’agibilità degli edifici non era necessaria.

In ogni caso, mette conto evidenziare che gli edifici esistenti oggetto di “interventi di riqualificazione del tessuto edilizio” dovranno risultare legittimi sotto il profilo edilizio (si rinvia, per un maggiore approfondimento sul punto, al commento relativo al precedente art. 3, co. 4, lett. d).

Sotto un diverso profilo, deve evidenziarsi che la norma in commento stabilisce testualmente che la demolizione deve essere integrale. Per la verità non si tratta di una novità assoluta, considerato che il testo originario dell’art. 3, comma 2, l.r. n. 14/2009 prescriveva, per l’appunto, la demolizione integrale degli edifici oggetto di intervento. Requisito poi stralciato dalla l.r. n. 13/2011 (cd. “Secondo Piano Casa”), in quanto ritenuto eccessivamente rigido. All’epoca, infatti, il requisito della demolizione integrale era stato ritenuto uno dei principali ostacoli all’applicazione degli interventi previsti dall’art. 3. Tanto è vero che anche la l.r. n. 32/2013 (cd. “Terzo Piano Casa”) aveva mantenuto inalterate le previsioni sul punto introdotte dalla l.r. n. 13/2011.

Ad oggi, dunque, che gli “interventi di riqualificazione del tessuto edilizio” sono ammissibili a condizione che si preveda la demolizione integrale degli edifici esistenti oggetto di intervento. Tale disposizione appare tuttavia eccessivamente rigida. Tanto più se si considera che detti interventi non si limitano ai singoli lotti di pertinenza degli edifici, ma possono estendersi anche a più ampi ambiti territoriali che (verosimilmente) saranno occupati da più edifici: in questa ipotesi non remota non è affatto detto che tutti gli edifici esistenti debbano per forza essere integralmente demoliti.

2.1. (segue) incrementi e limiti

Il primo comma della norma in commento attribuisce un incremento del 25% di volume o superficie esistente nell’ipotesi in cui si adottino particolari tecnologie nella ricostruzione dei fabbricati. In particolare, sono previsti due distinti presupposti (o, come dice la norma, due “condizioni”) per poter beneficiare di tali bonus.

Per prima cosa, viene da chiedersi se tali condizioni debbano sussistere congiuntamente o se, invece, possano essere considerate come alternative.

Si ritiene che debbano sussistere entrambe congiuntamente. Tale conclusione è infatti maggiormente coerente con lo scarno dettato normativo, il quale, utilizzando la forma plurale, sembra proprio voler imporre la presenza congiunta di entrambe le condizioni (“in presenza delle seguenti condizioni”). A maggior ragione se si considera che quando la legge ha inteso ammettere l’alternatività dei presupposti lo ha detto espressamente: il secondo comma, infatti, attribuisce l’ulteriore bonus in presenza “di uno o più dei seguenti elementi”.

L’edificio ricostruito dovrà quindi ottenere (a) la classificazione energetica A1) nonché dovrà essere dotato di (b) sistemi per la produzione di energia rinnovabile in misura superiore a quanto previsto per legge.

Desta qualche perplessità l’applicazione della condizione sub a) ai fabbricati non residenziali. In effetti, appare eccessivamente gravoso imporre la classificazione energetica A1) per tutti i locali che compongono gli edifici non residenziali. Si pensi, ad esempio, ai locali destinati alla produzione di un insediamento industriale. Appare quindi maggiormente ragionevole interpretare questa disposizione alla luce delle indicazioni (maggiormente precise) contenute nel precedente art. 6, comma 1, lett. a), secondo cui le “caratteristiche costruttive siano tali da garantire la prestazione energetica, relativamente ai soli locali soggetti alle prescrizioni in materia di contenimento del consumo energetico ai sensi del decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 192 “Attuazione della direttiva 2002/91/CE relativa al rendimento energetico nell’edilizia” [..]”. In questo modo, dunque, si potrebbe limitare l’obbligo di utilizzare tecniche costruttive che consentano di ottenere una classificazione energetica A1), ai soli locali per i quali il d.lgs. n. 192/2005 impone particolari prescrizioni per ottenere la classificazione energetica A1). Si tratta di un’interpretazione ragionevole, finalizzata a superare (verosimilmente) una semplice mancanza di coordinamento del testo di legge.

Sarà in ogni caso opportuno che vengano forniti dei chiarimenti interpretativi sul punto, anche al fine di non rendere eccessivamente onerosi gli interventi sugli edifici non residenziali (con il rischio di paralizzare l’applicazione della norma in commento).

In secondo luogo, deve chiedersi se vi sia la necessità di dare conto delle ragioni che giustificano, sotto il profilo tecnico, l’esecuzione degli “interventi di riqualificazione del tessuto edilizio”. L’art. 7, invero, ammette la demolizione integrale e la ricostruzione degli edifici che “necessitano di essere adeguati agli standard qualitativi, architettonici, energetici, tecnologici e di sicurezza, nonché a tutela delle disabilità”. Si ritiene pertanto che gli “interventi di riqualificazione del tessuto edilizio” siano ammissibili a condizione che vi sia la effettiva necessità di apportare i sopradescritti adeguamenti. Ciò significa che nella relazione tecnica illustrativa allegata alla SCIA o al Permesso di Costruire dovrà darsi conto che l’edificio esistente non può essere adeguato mediante una semplice ristrutturazione edilizia ma deve essere integralmente demolito e ricostruito. Viene dunque demandato ai progettisti l’onere di verificare preliminarmente la condizione in cui versa l’edificio esistente. Verifica che spetterà poi anche agli Uffici tecnici comunali in sede di rilascio del titolo edilizio. A prima vista, tale previsione sembra un poco in contraddizione con lo spirito di “Veneto 2050” volto a stimolare ed incentivare la rigenerazione del tessuto edilizio. A ben vedere, invece, ne coglie in pieno lo spirito di proporzionalità della legge, improntata, in un’ottica di economia circolare, al recupero di ciò che è recuperabile ed alla sostituzione di ciò che invece non è più recuperabile.

Il secondo comma della disposizione in esame prevede poi che la percentuale del 25% prevista dal primo comma “possa essere aumentata fino ad un ulteriore 35%”. In altri termini, la percentuale di incremento prevista dal primo comma può essere aumentata dal 25% sino ad un massimo del 60 % (25% + 35%=60%), qualora ricorrano uno o più degli elementi elencati al secondo comma e disciplinati all’allegato A) cui si rinvia per una più approfondita analisi.

Il terzo comma della disposizione in esame rappresenta una sorta di norma di “chiusura”. Il Legislatore regionale ha infatti ritenuto necessario precisare che le percentuali massime di incremento previste al primo comma (25%) e al secondo comma (35%) non possono, congiuntamente, superare la soglia del 60%, salvo le deroghe di seguito descritte.

2.2. (segue) efficientamento energetico

La percentuale del 60% non rappresenta infatti la soglia “limite”. Invero, il quarto comma della disposizione in esame consente, un ulteriore incremento del 20% del volume o della superficie del fabbricato esistente (e demolito) nell’ipotesi in cui l’intervento di ricostruzione garantisca la presentazione energetica, per l’intero edificio, corrispondente alla classe A4).

La ratio è intuitiva: promuovere l’efficientamento energetico nell’ottica di contenere i consumi e, conseguentemente, dell’inquinamento prodotto dai sistemi di riscaldamento/raffrescamento.

Si ritiene che l’ulteriore incremento del 20% possa applicarsi anche solo agli interventi previsti dal primo comma (25%), per un incremento complessivo pari al 45%. Nulla vieta, ovviamente, che questo bonus 20% possa applicarsi congiuntamente alle ipotesi descritte dal primo e dal secondo comma. In questa ipotesi, dunque, l’incremento massimo ammesso sarà pari all’80% del volume o delle superfici esistenti, potendo quindi derogare il limite del 60% fissato dal comma 3.

Questa ulteriore premialità è solo temporanea. Essa, invero, potrà applicarsi solamente fino al 31.12.2020. Tale previsione risulta coerente con la volontà del legislatore Veneto di stimolare e incentivare l’uso dei CER, che (verosimilmente) saranno effettivamente disponibili dopo tale termine (cfr. v. infra).

Peraltro, considerato l’art. 5bis d.lgs. n. 192/2005, così come modificato dalla l. n. 90/2013 che ha dato attuazione alla Direttiva 2010/31/UE, prevede che entro il 31 dicembre 2020 tutti gli edifici di nuova costruzione (e quindi anche quelli oggetto di ricostruzione) dovranno essere “edifici a energia quasi zero”, sarebbe poco ragionevole mantenere oltre tale data una premialità per un intervento prescritto, in parte, dalla stessa legge.

3. I crediti edilizi da rinaturalizzazione (CER). Incentivi e premialità

“Veneto 2050” intende incentivare l’utilizzo dei CER negli “interventi di riqualificazione del tessuto edilizio”, quale strumento per promuovere e favorire la demolizione dei manufatti incongrui e la successiva rinaturalizzazione dei suoli[6].

Lo scopo della norma è quello di (ri)lanciare l’uso dei crediti edilizi, coniugandoli con operazioni di rinaturalizzazione del territorio, da realizzarsi attraverso la completa demolizione dei manufatti incongrui e la successiva rinaturalizzazione del suolo (con ripristino delle condizioni di permeabilità).

A tale scopo, il sesto comma della disposizione in esame prevede significative premialità proprio in relazione all’uso dei CER: è previsto, infatti, un incremento sino al 100% delle premialità previste dal primo comma (25%) e dal secondo comma (35%).

La norma, inoltre, ammette l’utilizzo “parziale o esclusivo” dei CER. Ciò significa che i CER possono essere utilizzati “parzialmente” o “esclusivamente” con gli altri bonus attribuiti dalla legge sino a raggiungere l’incremento del 100%. È in ogni caso fermo l’obbligo (inderogabile) di utilizzare (quantomeno) l’incremento previsto dal primo comma (adempiendo le relative condizioni). A tal riguardo, infatti, si ritiene che le premialità connesse all’uso dei CER possano applicarsi anche con esclusivo riferimento alla fattispecie prevista dal primo comma (25%) sino ad arrivare al 100% del volume o della superficie dell’edificio esistente (e demolito), con un aumento massimo assentitile grazie ai CER pari al 75 %.

Oltre alle premialità, la disposizione in commento introduce anche una “penalità” nell’ipotesi in cui detti crediti non vegano utilizzati. Segnatamente, il sesto comma impone la riduzione del 10% della percentuale di incremento prevista al primo comma – che, quindi, passa dal 25% al 15% – qualora non vengano utilizzati CER in misura di almeno il 10%.

Preliminarmente, giova evidenziare che questa riduzione non è immediatamente operativa. La riduzione sopradescritta troverà applicazione solamente “trascorsi quattro mesi dalla scadenza del termine ultimo previsto per l’approvazione della variante urbanistica di cui al comma 2, dell’articolo 4”. Il citato quarto comma dell’art. 2 prevede infatti che “entro dodici mesi dall’adozione del provvedimento della Giunta regionale di cui al comma 1, e successivamente con cadenza annuale, i comuni approvano […] una variante al proprio strumento urbanistico”. Provvedimento di Giunta che – a mente del comma primo della stessa disposizione – dovrà essere adottato (e pubblicato sul B.U.R.) entro il termine di quattro mesi dall’entrata in vigore di Veneto 2050.

La “penalità” sarà quindi operativa solo dopo che siano trascorsi 4 mesi dal termine ultimo fissato dalla legge per l’approvazione della predetta variante urbanistica (12 mesi): l’eventuale approvazione della variante urbanistica prima del termine ultimo previsto dalla legge non anticiperà comunque l’applicazione della penalità prevista dal sesto comma, in quanto il legislatore ha inteso fissare un termine “fisso” e unico per tutto il territorio regionale.

La l.r. n. 29 del 25 luglio 2019 ha correttamente eliminato il riferimento all’“adozione” della variante urbanistica, presente nel testo di legge originario, considerato che il succitato art. 4 si riferisce espressamente all’approvazione della variante urbanistica e il riferimento alla “adozione” appariva privo di un effettivo significato.

Ciò posto, mette conto evidenziare che l’operatività della “penalità” presuppone, in ogni caso, l’esistenza concreta di CER e la loro effettiva iscrizione al RECRED. Si noti bene: si fa riferimento espressamente ai crediti edilizi da rinaturalizzazione e non, più in generale, ai crediti edilizi “classici”, ossia a quelli già riconosciuti ex art. 36 l.r. n. 11/2004 (ciò, ovviamente, salva diversa indicazione nel provvedimento di Giunta ex art. 4).

La disposizione in commento, ancorché laconica, è chiarissima sul punto. La ratio è peraltro evidente: la riduzione della premialità non ha carattere sanzionatorio bensì rappresenta uno strumento per incentivare e favorire l’utilizzo dei CER.

Le conseguenze pratiche dell’inciso “laddove esistente” sono facilmente intuibili se si considera che l’attribuzione in concreto di CER da parte dei Comuni e la loro successiva iscrizione nel RECRED non avrà (verosimilmente) tempi brevi.

Invero, oltre all’approvazione della variante urbanistica di cui al comma 2 dell’art. 4 (previo esperimento della procedura di cui al comma 3 dello stesso art. 4), sarà poi necessario procedere al loro riconoscimento formale (previa demolizione delle opere incongrue ovvero l’eliminazione degli elementi di degrado e successiva rinaturalizzazione dei suoli). Solo allora i CER potranno essere iscritti nel RECRED. Operazioni che, evidentemente, necessitano di adeguati tempi tecnici ed amministrativi.

Sotto un diverso profilo, si ritiene che le premialità attribuite per l’utilizzo dei CER (comma 5) siano aggiuntive e non sostitutive di quelle previste, in via generale, al primo comma. L’utilizzo dei CER in misura di almeno il 10 % dovrà quindi sommarsi all’incremento del 25% previsto dal primo comma. In questa ipotesi, dunque, la premialità complessivamente applicabile sarà del 25% (giusta applicazione del combinato disposto di cui ai commi 1 e 6) + il 10% (giusta applicazione del comma 5) = 35%. Diversamente opinando, infatti, le premialità connesse all’uso dei CER verrebbero, di fatto, obliterate.

Con specifico riferimento alla soglia del 10%, la legge nulla dice in ordine alle modalità della sua determinazione. Si ritiene che tale soglia vada comunque quantificata in relazione alla superficie o alla volumetria degli edifici preesistenti da demolire. In effetti, la soglia del 10% è posta in stretta correlazione alla soglia di incremento del 25% prevista dal primo comma, la quale – per espressa previsione normativa – è quantificata in relazione alla superficie o volume esistenti.

Da ultimo, si segnala che la disposizione in commento esclude l’applicabilità della riduzione delle premialità attribuite al prima comma per tutti quei procedimenti edilizi che saranno attivati prima che sia trascorso il termine di quattro mesi dalla scadenza prevista da “Veneto 2050” per l’approvazione della variante urbanistica (art. 4).

La norma in esame, peraltro, fa esclusivo riferimento al deposito di SCIA ovvero alle domande di rilascio di permessi di costruire. Tuttavia, considerato che il successivo art. 11 consente di dare attuazione agli “interventi di riqualificazione del tessuto edilizio” anche mediante un PUA o un permesso di costruire convenzionato ex art. 28bis d.P.R. n. 380/2001, è ragionevole ritenere che tale norma possa e debba applicarsi anche nelle ipotesi di PUA o di Permesso di Costruire Convenzionato ex art. 28bis d.P.R. n. 380/2001, qualora le rispettive domande siano state depositate prima della scadenza del termine sopraindicato.

4. Zona territoriale omogenea propria

Il settimo comma della disposizione in esame ribadisce una regola ormai consolidata discendente dalla previgente l.r. n. 14/2009[7]: gli “interventi di riqualificazione del tessuto edilizio” sono consentiti purché gli edifici siano situati in zona territoriale omogenea propria. Ciò significa che gli edifici oggetto di intervento devono risultare urbanisticamente compatibili con le previsioni pianificatorie espresse dai locali strumenti urbanistici[8]. Esemplificando, un opificio è situato in zona territoriale omogenea propria quando lo strumento urbanistico ammette, per tale area, la destinazione d’uso produttiva. Per converso, è situato in zona territoriale omogenea impropria quando, per tale area, lo strumento urbanistico non ammette detta destinazione d’uso. Nell’ipotesi in cui l’edificio oggetto di intervento ricada in zone territoriali omogenee miste, sarà sufficiente verificare se lo strumento urbanistico ammetta, o meno, la destinazione d’uso preesistente: in caso affermativo, si verificherà la condizione imposta della legge per l’esecuzione degli interventi in esame.

La norma in esame[9], peraltro, si riferisce genericamente agli “edifici” oggetto di intervento, senza precisare si debba intendere solo gli edifici esistenti da demolire oppure anche a quelli da ricostruire[10]. Si ritiene che debbano insistere in zona territoriale omogenea propria tanto gli edifici esistenti da demolire quanto gli edifici da ricostruire. In effetti, se si considera che l’art. 6, secondo comma, della legge in commento – peraltro così come il previgente “Piano casa” – stabilisce che “sia l’edificio che l’ampliamento devono insistente in zona territoriale omogenea propria”, appare ragionevole ritenere che anche gli edifici ricostruiti debbano insistere in zona territoriale omogenea propria. Per fugare ogni dubbio, sarà in ogni caso opportuno che gli atti applicativi di “Veneto 2050” prendano posizione anche su tale puntuale questione.

La l.r. n. 29 del 25 luglio 2019 ha fissato una importante precisazione all’art. 6 che precede in relazione al requisito della “zona territoriale omogenea propria”, stabilendo che “nel caso di edificio la cui destinazione d’uso sia definita in modo specifico dalla strumento urbanistico, la parte ampliata deve mantenere la stessa destinazione d’uso dell’edificio che ha generato l’ampliamento”. Appare quindi corretto applicare questo principio anche agli interventi previsti dalla norma in commento: pertanto, se viene demolito un edificio la cui destinazione d’uso è definita in modo specifico dallo strumento urbanistico, l’edificio ricostruito deve avere la stessa medesima destinazione d’uso.

5. Interventi di riconversione funzionale

La disposizione in commento pone una regola generale ma prevede anche una deroga. Segnatamente, la norma riconosce ai Comune la facoltà di autorizzare “interventi di riqualificazione del tessuto edilizio” anche su immobili ubicati in zona territoriale omogenea impropria, purché diversa dalla agricola, a condizione che la nuova destinazione sia consentita dalla disciplina edilizia di zona.

La ratio della legge è chiara: incentivare la riconversione funzionale di fabbricati incompatibili con le previsioni degli strumenti urbanistici. L’applicazione di questa disposizione non è tuttavia automatica, essendo riconosciuto un ampio potere discrezionale in capo ai Comuni, i quali possono declinarne l’applicazione a seconda delle esigenze del territorio.

Più in generale, questa norma richiama il contenuto e le finalità del comma 2bis dell’art. 9 l.r. n. 14/2009[11] secondo cui “per gli edifici dismessi o in via di dismissione, situati in zone territoriali omogenee diverse dalla zona agricola, è consentito il mutamento della destinazione d’uso con il recupero dell’intera volumetria esistente, qualora l’intervento sia finalizzato alla rigenerazione o riqualificazione dell’edificio, fermo restando che la nuova destinazione deve essere consentita dalla disciplina edilizia di zona[12].

La disposizione in commento non rappresenta tuttavia la mera riproposizione della succitata disposizione abrogata. La norma in esame appare infatti fortemente innovativa, visto che viene modificato radicalmente l’approccio sistematico, oltre che i presupposti e le premialità attribuite.

Rispetto alla disciplina previgente, infatti, è ora previsto che anche gli edifici siti in zone territoriali omogenee improprie possono essere oggetto di “interventi di riqualificazione del tessuto edilizio”, potendo così beneficiare degli incrementi di superficie e volume previsti dal primo comma della norma in commento. In precedenza, invece, era ammesso il solo recupero della volumetria esistente. La finalità è facilmente intuibile: rendere maggiormente conveniente l’esecuzione di interventi di riconversione, in molti casi già previsti dagli strumenti urbanistici comunali ma mai attuati a causa degli ingenti oneri finanziari necessari.

Un primo limite fissato dalla legge (e già presente nella previgente disciplina) è che l’edificio ricostruito dovrà avere una destinazione d’uso compatibile con la disciplina edilizia prevista dallo strumento urbanistico. La norma fa ancora riferimento alla “disciplina “edilizia”: sarebbe stato preferibile utilizzare il termine “disciplina urbanistico-edilizia”, in quanto le destinazioni d’uso attengono ad aspetti essenzialmente urbanistici, rappresentando valutazioni che afferiscono al governo del territorio ed alla pianificazione. In ogni caso, è bene evidenziare che sarà lo strumento urbanistico a determinare la “compatibilità” delle nuove funzioni da insediare.

Vi è un ulteriore (e nuovo) limite implicito: detti interventi presuppongono sempre la demolizione integrale dei fabbricati esistenti, essendo ricompresi nell’ambito degli “interventi di riqualificazione del tessuto edilizio”, per i quali, come si è visto, è sempre prevista la “integrale demolizione e ricostruzione”.

Si segnala poi è stato eliminato il riferimento agli edifici “dismessi o in via di dismissione”. Ciò significa che la disposizione in esame è ora applicabile anche agli edifici ancora in uso.

È stata invece mantenuta l’inapplicabilità della norma agli edifici “impropri” siti la zona agricola. Questa disposizione è coerente con le finalità perseguire in via generale da Veneto 2050 ed è altresì coerente con il successivo art. 8 che ha drasticamente ridotto la possibilità di eseguire “interventi di riqualificazione del tessuto edilizio” in zona agricola.

La norma, come anticipato, subordina l’applicabilità di tali interventi ad un consenso da parte del Comune. La disposizione in commento stabilisce infatti che “il Comune può autorizzare il cambio di destinazione d’uso per l’edificio ricostruito, a condizione che la nuova destinazione sia consentita dalla disciplina edilizia di zona”.

In primo luogo, mette conto rilevare che il cambio di destinazione non rappresenta una “deroga” concessa dal Comune, bensì costituisce l’attuazione delle scelte pianificatorie espresse direttamente dallo strumento urbanistico e, pertanto, non necessità di valutazioni ulteriori da parte del Comune.

A ben vedere, dunque, la valutazione di compatibilità riguarda la compatibilità complessiva dell’intervento proposto rispetto alle previsioni edilizie previste dallo strumento urbanistico e, in particolare, agli indici edificatori di zona. In altri termini, al Comune è rimessa la valutazione discrezionale in ordine al riconoscimento ed alla modulazione delle (elevate) premialità previste dall’art. 7 della legge in commento. La ratio è chiara: evitare che i suddetti interventi di riconversione funzionale possano abilitare operazioni “incontrollate” che potrebbero dar luogo a pesanti impatti sul territorio. In altri termini, gli incrementi di superficie o volume vengono sì ammessi, ma sotto stretto controllo da parte dei Comuni, i quali potranno valutare, caso per caso, la compatibilità complessiva dei progetti rispetto alle zone interessate dagli interventi.

La norma nulla dice in ordine all’organo comunale deputato di effettuare tale valutazione di “compatibilità”. Si ritiene pertanto che debbano applicarsi le norme ordinarie in materia di allocazione delle competenze comunali.

Questa disposizione, peraltro, deve essere raccordata con il successivo art. 10 secondo cui gli interventi previsti dall’art. 7 possano essere assoggettati ad un Piano Urbanistico Attuativo ex art. 19 l.r. n. 11/2004 ovvero al rilascio di un Permesso di Costruire Convenzionato ex art. 28bis d.P.R. n. 380/2001[13]. Nella prima ipotesi, dunque, sarà la Giunta (competente per legge all’approvazione dei PUA) a valutare la compatibilità dell’intervento di riconversione proposto. Nella seconda ipotesi, invece, sarà il Consiglio Comunale (competente per legge all’approvazione della convenzione allegata al Permesso di Costruire). In tutte le altre ipotesi non contemplate espressamente dall’art. 11 della legge in commento, sarà sempre il Consiglio Comunale a dover valutare la compatibilità dell’intervento e ciò in forza dei poteri attribuiti, in via generale, a quest’organo dall’art. 42 d.lgs. n. 267/2000[14].

Resta in ogni caso salva la possibilità per i Comuni di autorizzare gli interventi di recupero di fabbricati “impropri” (anche in zona agricola) eventualmente previsti dagli strumenti urbanistici comunali. In questa ipotesi, tuttavia, gli interventi non potranno beneficiare delle premialità previste dalla disposizione in esame.

Da ultimo, si ritiene che detto intervento non dia luogo alla corresponsione del contributo straordinario di cui all’art. 16, comma 4, lett. d-ter), d.P.R. n. 380/2001[15], in quanto il cambio di destinazione d’uso assentito rappresenta la semplice attuazione delle previsioni contenute negli strumenti urbanistici comunali. Si tratta cioè di un cambio di destinazione d’uso “ordinario” e, pertanto, non vi è alcuna “deroga” e/o “variante” che possa giustificare l’applicazione del contributo straordinario. Come si è detto, infatti, la valutazione di compatibilità rimessa ai Comuni riguarda essenzialmente l’attribuzione ed, eventualmente, la modulazione delle premialità riconosciute direttamente dalla legge.

 

[1] A mente dell’art. 2, lett. g), l.r. n. 14/2017, per “ambiti urbani degradati” si intende: “le aree ricadenti negli ambiti di urbanizzazione consolidata, assoggettabili agli interventi di riqualificazione urbana di cui all’articolo 6, contraddistinti da una o più delle seguenti caratteristiche: 1) degrado edilizio, riferito alla presenza di un patrimonio architettonico di scarsa qualità, obsoleto, inutilizzato, sottoutilizzato o impropriamente utilizzato, inadeguato sotto il profilo energetico, ambientale o statico-strutturale; 2) degrado urbanistico, riferito alla presenza di un impianto urbano eterogeneo, disorganico o incompiuto, alla scarsità di attrezzature e servizi, al degrado o assenza degli spazi pubblici e alla carenza di aree libere, alla presenza di attrezzature ed infrastrutture non utilizzate o non compatibili, sotto il profilo morfologico, paesaggistico o funzionale, con il contesto urbano in cui ricadono; 3) degrado socio-economico, riferito alla presenza di condizioni di abbandono, di sottoutilizzazione o sovraffollamento degli immobili, di impropria o parziale utilizzazione degli stessi, di fenomeni di impoverimento economico e sociale o di emarginazione”.

[2] In precedenza, invece, il “Piano casa” prevedeva una fattispecie autonoma per garantire la fruibilità degli edifici mediante l’eliminazione di barriere architettoniche. Segnatamente, l’art. 11bis l.r. n. 14/2009 stabiliva che: “le percentuali di cui all’ articolo 2, comma 1 e all’articolo 3 sono elevate fino ad un ulteriore 40 per cento per gli interventi da chiunque realizzati e finalizzati alla eliminazione delle barriere architettoniche di cui all’articolo 7, comma 1, lettere a), b) e c), della legge regionale 12 luglio 2007, n. 16”.

[3] Sul punto, è opportuno richiamare il vigente art. 10 l.r. n. 14/2009, secondo cui: “[..] a) gli interventi di ristrutturazione edilizia di cui all’articolo 3, comma 1, lettera d), del DPR n. 380/2001, anche al fine di consentire l’utilizzo di nuove tecniche costruttive, possono essere realizzati con l’integrale demolizione delle strutture murarie preesistenti, purché la nuova costruzione sia realizzata con il medesimo volume o con un volume inferiore; b) gli interventi di ristrutturazione edilizia con ampliamento di cui all’articolo 10, comma 1, lettera c), del d.P.R. n. 380/2001, qualora realizzati mediante integrale demolizione e ricostruzione dell’edificio esistente, per la parte in cui mantengono i volumi esistenti sono considerati, ai fini delle prescrizioni in materia di indici di edificabilità e di ogni ulteriore parametro di carattere quantitativo, ristrutturazione edilizia, ai sensi dell’articolo 3, comma 1, lettera d), del d.P.R. n. 380/2001 e non nuova costruzione, mentre è considerata nuova costruzione la sola parte relativa all’ampliamento che rimane soggetta alle normative previste per tale fattispecie; b-bis) negli interventi di ristrutturazione edilizia la ricostruzione a seguito della demolizione può avvenire anche su area di sedime parzialmente diversa, purché ciò non comporti una modifica sostanziale della localizzazione dell’edificio nell’ambito del lotto di pertinenza. In caso di interventi ubicati nelle zone di protezione delle strade e nelle zone vincolate come inedificabili dagli strumenti urbanistici generali, la ricostruzione è consentita anche in area adiacente, purché al di fuori della fascia di rispetto o dell’area inedificabile”.

[4] A tal riguardo, si rinvia alle definizioni del Regolamento Edilizio Tipo (RET) adottato previa Intesa in Conferenza Unificata del 20.10.2016 tra Stato, Regioni e Ance. Invero, al punto 32) dell’Allegato A) l’edificio è definito come: “costruzione stabile, dotata di copertura e comunque appoggiata o infissa al suolo, isolata da strade o da aree libere, oppure separata da altre costruzioni mediante strutture verticali che si elevano senza soluzione di continuità dalle fondamenta al tetto, funzionalmente indipendente, accessibile alle persone e destinata alla soddisfazione di esigenze perduranti nel tempo”.

[5] In effetti, i più recenti interventi normativi (e la giurisprudenza formatasi sul punto) tendono a favorire la ricostruzione dei cosiddetti “ruderi”, presupponendone la loro effettiva preesistenza. Il “Decreto del Fare” (l. n. 98/2013) ha infatti qualificato come “ristrutturazione edilizia” anche gli interventi “volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza”. Analogamente, anche la l.r. n. 18/2006, alla presenza di determinate condizioni, ne ammette la ricostruzione.

[6] La l.r. n. 14/2019 si pone dunque in continuità con la l.r. n. 14/2017, la quale, invero, prevede diverse disposizioni finalizzate ad incentivare interventi di “pulizia” del territorio veneto mediante la demolizione integrale di opere incongrue o di elementi di degrado.

[7] Invero, gli interventi previsti dal previgente art. 3 l.r. n. 14/2009 presupponevano che gli edifici fossero “[..] situati in zona territoriale omogenea propria [..]”.

[8] Sul punto la Circolare n. 1/2014 aveva precisato che il “termine “propria” va riferito a zone di territorio avente analoga destinazione e analoghe caratteristiche insediative. Ciò significa che gli ampliamenti possono essere realizzati in zone di completamento edilizio con riferimento a fabbricati in zona di espansione e viceversa, aventi analoga destinazione d’uso, mentre non possono avvenire contaminazioni, per esempio, tra zone di completamento o di espansione residenziale e zone agricole o zone produttive; ugualmente, attese le caratteristiche specifiche del centro storico, non vi possono essere eseguiti ampliamenti di fabbricati edificati in zone di completamento o di espansione. In applicazione della medesima regola, all’interno di zone miste o di zone produttive con utilizzazioni diverse, gli ampliamenti possono avvenire anche in zone differenti da quella di insediamento del fabbricato che ne dà titolo, a condizione che la destinazione dell’ampliamento sia compatibile o complementare con quelle consentite nelle zone di realizzazione del nuovo volume”.

[9] La disposizione in commento è sostanzialmente analoga all’art. 3, comma 3, della l.r. n. 14/2009 secondo cui: “la demolizione e ricostruzione, purché gli edifici siano situati in zona territoriale omogenea propria, può avvenire anche parzialmente e può prevedere incrementi del volume o della superficie [..]”.

[10] La distinzione non è di poco conto. Inoltre, si tratta di ipotesi non remote. Ciò a maggior ragione se si considera che tali interventi potranno avere ad oggetto anche ambiti più estesi dei singoli lotti edificatori sui quali insistono i fabbricati da demolire e che l’art. 10, comma 2, di Veneto 2050 prevede espressamente che gli edifici possano essere ricostruiti su “un’area di sedime completamente diversa”.

[11] Questa disposizione è stata prevista dall’art. 10 l.r. n. 32/2013 ed oggi risulta espressamente abrogata dall’art. 19, comma 1, lett. d), l.r. n. 14/2019.

[12] Secondo la giurisprudenza amministrativa, peraltro, questa disposizione avrebbe dato attuazione, in senso maggiormente restrittivo, alle previsioni contenute all’art. 5, commi 9 e ss., d.l. n. 70/2011 (cd. “Decreto Sviluppo”). In questo senso: Consiglio di Stato, sez. IV, 26.07.2017, n. 3680; TAR Veneto, sez. II, 23.02.2016, n. 205. Recentemente, TAR Veneto, sez. II, 1.02.2019, n. 142. Tuttavia, considerato che l’art. 9, co. 2bis, l.r. n. 14/2009 è stato abrogato dalla l.r. n. 14/2019, il “Decreto Sviluppo” potrebbe beneficiare di una sorta di reviviscenza in Veneto, salvo ritenere che Veneto 2050 e, in particolare, l’art. 7, co. 7, parte seconda, abbia inteso recepire e dare attuazione in via ordinaria alle previsioni contenute all’art. 5, commi 5 e ss., dello stesso “Decreto Sviluppo”.

[13] L’art. 11, comma 2, l.r. n. 14/2019 stabilisce infatti che: “qualora gli interventi di cui agli articoli 6 e 7 comportino la realizzazione di un edificio con volumetria superiore ai 2.000 metri cubi o con un altezza superiore al 50 per cento rispetto all’edificio oggetto di intervento, e non ricorra l’ipotesi di deroga al decreto ministeriale n. 1444 del 1968 di cui al comma 1, gli stessi sono sempre autorizzati previo rilascio del permesso di costruire convenzionato di cui all’articolo 28 bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, con previsioni planivolumetriche”.

[14] L’art. 42, co. 2, d.lgs. n. 267/2000, lett. b) stabilisce, infatti, che il Consiglio Comunale ha competenza esclusiva per l’adozione di “piani territoriali ed urbanistici, programmi annuali e pluriennali per la loro attuazione, eventuali deroghe ad essi, pareri da rendere per dette materie”.

[15] Come è noto, l’art. 16, comma 4, lett. d-ter), d.P.R. n. 380/2001 stabilisce che il contributo di costruzione è (anche) commisurato “alla valutazione del maggior valore generato da interventi su aree o immobili in variante urbanistica, in deroga o con cambio di destinazione d’uso. Tale maggior valore, calcolato dall’amministrazione comunale, è suddiviso in misura non inferiore al 50 per cento tra il comune e la parte privata ed è erogato da quest’ultima al comune stesso sotto forma di contributo straordinario, che attesta l’interesse pubblico, in versamento finanziario, vincolato a specifico centro di costo per la realizzazione di opere pubbliche e servizi da realizzare nel contesto in cui ricade l’intervento, cessione di aree o immobili da destinare a servizi di pubblica utilità, edilizia residenziale sociale od opere pubbliche”.

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